王灿发

                          （中国政法大学教授，中国·北京，100088）

       中国的环境保护，可以说最先受到重视的就是水污染防治，而且又集中于对跨行政区水污染的防治。早在1972年6月23日，根据周恩来总理的指示，就成立了第一个跨省市的“官厅水库水资源保护领导小组”。随后，又相继成立了关于保护黄河流域、淮河流域、长江流域、松花江流域、珠江流域、太湖水系等水域的领导小组。这些水系水资源保护机构负责组织调研水系污染程度和主要污染源，协同有关省市拟定防治规划并组织实施，拟定水系水源保护办法和条例，组织检查有关厂矿、企业“三废”处理情况，会同有关地区和部门研究加强监测的措施，掌握水质污染的动向，组织重大科研项目的协作、人员培训和经验交流。[①]中国最早正式颁布的环境保护单行法，一个是《海洋环境保护法》（1982年），另一个是《水污染防治法》（1984年），他们都与跨行政区域的水污染防治有关。1995年8月8日国务院颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》，则是中国第一个专门防治跨行政区域水污染的正式的行政法规，从此拉开了中国大规模防治跨行政区水污染防治的序幕。淮河的水污染防治，已经进行10年，其中有许多值得重视的经验和教训。研究这种经验和教训，对于中国今后进行跨行政区的水污染防治和水资源管理都有着十分重要的意义。

一、淮河水污染重大事故的发生引起政府对跨行政区水污染防治的重视

“走千走万，不如淮河两岸。”“江淮熟，天下足。”这样古老的歌谣都是描述江淮流域的富饶的。淮河位于长江、黄河之间,是我国七大流域之一，流域以废黄河为界，分为淮河和沂沐泗两大水系，京杭大运河将两大水系连接在一起。流域面积27万Km2，其中淮河水系19万Km2,沂沭泗水系8Km2。淮河干流发源于河南省桐柏山，地跨河南大部、安徽和江苏北部、山东南部以及湖北一小部分。它是我国支流最多的流域，其人口密度雄居全国各大流域之首，养育着一亿五千多万人口。淮河流域拥有名播海内外的郑州、开封、许昌、平顶山、阜阳、蚌埠、淮南、淮北、徐州、扬州、淮阴、盐城、临沂、济宁、枣庄、连云港等36个地市；毫州、宿州、兖州、滕州、项城、淮安、兰考、曲阜、盰眙等182个县以上城镇，星罗棋布。

但是由于淮河流域处于南方暖湿气流与北方干冷气流的交汇处，因此历史上就水、旱灾频繁。解放以后，1952年毛泽东主席就提出“一定要把淮河治好”的号召，其后国家投入了大量的人力、物力，先后建成了一大批水利工程，水旱灾害得到了较好的控制。

然而，到了九十年代，淮河流域水污染的问题却又日益突出。1993年国家环保局发表的《中国环境状况公报》指出：“淮河流域水污染较重。枯水期水质污染严重，超标河段占82％。”淮河成为中国水污染最严重的一条河流。它直接危害到了两岸人民的生存环境，祸及子孙。有这样一首歌谣反映了淮河水质变化的过程： 

五十年代淘米洗菜， 

六十年代洗衣灌溉， 

七十年代水质变坏， 

八十年代鱼虾绝代， 

九十年代身心受害。

严重的污染终于导致了1994年淮河重大污染事件的发生。当时的情况是:淮河的一条支流颍河沿岸乡镇企业很多，多个城市的工业、生活污水排向该河，在没有进入干流前已经污染非常严重了，浓度极高，毒性极大，但是平常被一道道闸坝拦蓄着。1994年7月中旬，由于河南突然连降暴雨，其境内的各河道水量陡增，水库水位超过防洪警戒线，7月13日，沈邱县槐店闸为确保闸坝本身的安全，开始泄洪，以每天900多万吨的流量向安徽境内排放。7月14日，污水压向安徽境内的颍上闸。该闸管理机构出于同样的原因，也开闸泄洪。这次下泄的两亿立方米污水，在淮河下游形成了一个上从五河、下至洪泽湖口的一百多公里长的污染团带。这是我国有史以来，在一条河流上出现的最长的一次污染团带。这个污染团带所过之处安徽凤台县、安徽淮南市、蚌埠市、江苏盱眙市等都遭遇了严重的水污染，人们赖以生活的水源变得面目全非，由青绿色变成了酱油色，河水散发出刺激的恶臭气味，鱼虾全部死光。7月27日下午，污水到达了盱眙县境，28日凌晨，袭击了这座山城。接着，污水便进入洪泽湖，洪泽湖遭受到有史以来最严重的一次污染。
  下游一些地方居民饮用了虽经自来水厂处理，但未能达到饮用标准的河水后，出现恶心、腹泻、呕吐等症状。经取样检验证实上游来水水质
  严重
  恶化，沿河各地自来水厂被迫停止供水达54天之久。由于水域严重污染，百万淮河民众饮水告急，不少地方花高价远途取水饮用，
  有的地方依靠军车送水，
  有些地方出现居民抢购矿泉水的场面
  ，
  一时“水比油贵”。水成了这些城市人们关注的焦点。江苏省政府因为事前采取了一定的紧急措施，启动国内最大的江都翻水站把长江水翻进洪泽湖，加大了洪泽湖的蓄水量和稀释能力，还及时地关闭了三河闸，将这次污水控制在洪泽与淮河的干流之间，避免污染向下游大面积扩散。否则，淮阴、盐城、连云港和扬州市的2000万人民，3000万亩耕地，都将陷入一场巨大的灾难！ 

最初南京的媒体报道盱眙水危机仍然以旱灾为题，不提“污染”二字。首先“捅出”盱眙这件事的，是《中国青年报》。他们在一版用照片的形式报道了吁胎遭受特大污染的事实。8月13日，《人民日报》图文并茂地报道了盱眙的污染事实，而且旗帜鲜明，用了这样的标题：《污水大于大灾》！这是中国第一次公开披露淮河的特大污染事件。 

淮河下游发生的特大水污染事故，立即引起党中央、国务院的高度重视。李鹏、邹家华、宋健、陈俊生等高层领导都对淮阴市人民政府的紧急报告作出批示。李鹏指出：淮河流域的水污染防治工作必须加快，要早让淮河水变清；到1997年底，所有企业都要达标排放，治理不好的企业要依法关停并转，包括大企业。要完善环保法制，逐步加强环保执法力度。修订有关环保法规，要增加有关处罚条款，要抓大案要案。对于造成严重环境污染的，要公开惩处。 

国务院及沿淮四省党委、政府对淮河治污工作高度重视。
  国务院还派出了以国家环保总局原局长解振华和国家水利部副部长严克强为首的工作组，加上江苏、安徽和河南分管环保工作的副省长都到江苏展开工作，工作组传达了中央的指示精神，慰问受灾群众，督促解决水污染问题。
  [②]   
  此后，国务院环委会先后
  8
  次开会研究部署淮河治污工作，国务委员宋健
  3
  次率国务院各部委负责人到淮河流域进行环保执法检查，现场办公，协调解决有关问题。淮河流域水资源保护领导小组召开
  4
  次全体会议，研究解决淮河治污工作中的具体问题。针对一些地方和企业存在的畏难情绪和等待观望、迟迟不下决心的情况，国务院领导同志明确指示，要重申治淮工作
  4
  个不变，即“目标不变、期限不变、任务不变、要求和标准不变”，坚定信心，推动淮河治污进程。
  

二、跨行政区污染防治从立法开始

淮河重大水污染事故的发生，导致沿岸人们生产、生活都遭遇了巨大的困难，从而坚定了我国政府向污染开战的决心。为了解决淮河流域跨行政区的水污染问题，国家专门针对淮河水污染防治进行立法，于1995年8月8日，国务院发布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，这在我国流域水污染防治上还是第一次。条例的主要内容包括：

1．确定了淮河水污染防治的目标

1997年实现全流域工业污染源达标排放；

2000年各主要河段、湖泊、水库的水质达到淮河流域水污染防治规划的要求，实现淮河水体变清。

2．规定了淮河水污染防治的组织机构

淮河流域水资源保护领导小组（简称领导小组），负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权。

3．规定了各省政府负责制

河南、安徽、江苏、山东四省（简称四省）人民政府各自对本省淮河流域水环境质量负责，并将该项工作作为考核有关干部政绩的重要内容。

4．规定了总量控制制度、排污许可证制度及相应措施

明确规定国家对淮河流域实行水污染物排放总量（简称排污总量）控制制度；要求淮河流域县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门审批向水体排放污染物的建设项目的环境影响报告书时，不得突破本行政区域排污总量控制指标；向淮河流域水体排污的企业事业单位和个体工商户（以下简称排污单位），凡纳入排污总量控制的，由环境保护行政主管部门商同级有关行政主管部门，根据排污总量控制计划、建设项目环境影响报告书和排污申报量，确定其排污总量控制指标。排污单位的排污总量控制指标的削减量以及削减、建设项目环境保护行政主管部门根据本级人民政府的规定，商同级有关行业主管部门核定；超过排污总量控制指标排污的，由有关县级以上地方人民政府责令限期治理；在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证，并在排污口安装污水排放计量器具。

5．规定了淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划制度

国务院环境保护行政主管部门会同国务院计划部门、水行政主管部门商四省人民政府，根据淮河流域水污染防治目标，拟订淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划，经由领导小组报国务院批准后执行；

淮河流域县级以上地方人民政府，根据上级人民政府制定的淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划，组织制定本行政区域内淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划，并纳入本行政区域的国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。

6．规定了淮河流域省界水质标准的制定和监测

国务院环境保护行政主管部门商国务院水行政主管部门，根据淮河流域排污总量控制计划以及四省的经济技术条件，制定淮河流域省界水质标准，报国务院批准后施行；

淮河流域水资源保护局负责监测四省省界水质，并将监测结果及时报领导小组。

7．严格规定了禁止超标排污的时限和法律措施

规定淮河流域重点排污单位超标排放水污染物的，责令限期治理，并规定了限期治理的政府权限；自1998年1月1日起，禁止一切工业企业向淮河流域水体超标排放水污染物。

8．明确规定了禁止和严格限制的工业项目

禁止在淮河流域新建化学制浆造纸企业；禁止在淮河流域新建制革、化工、印染、电镀、酿造等污染严重的小型企业；严格限制在淮河流域新建前款所列大中型项目或者其他污染严重的项目；建设该类项目的，必须事先征得有关省人民政府环境保护行政主管部门的同意，并报国务院环境保护行政主管部门备案；禁止和严格限制的产业、产品名录，由国务院环境保护行政主管部门商国务院有关行业主管部门拟订，经领导小组审核同意，报国务院批准后公布施行。

8．规定了污水集中处理制度

规定淮河流域县级以上地方人民政府应当按照淮河流域水污染防治规划的要求，建设城镇污水集中处理设施。

9．规定了水闸管理和枯水期污染防治的措施

规定了淮河流域水闸应当在保证防汛、抗旱的前提下，兼顾上游下游水质，制定防污调控方案，避免闸控河道蓄积的污水集中下泄。领导小组确定的重要水闸，由淮河水利委员会会同有关省人民政府水行政主管部门制定防污调控方案，报领导小组批准后施行；

规定了领导小组办公室开展枯水期水污染联合防治工作可以采取的监测、限排、水闸调度等措施。

10．规定了省际水污染事故和纠纷的报告处理制度

淮河流域发生水污染事故时，必须及时向环境保护行政主管部门报告。环境保护行政主管部门应当在接到事故报告时起24小时内，向本级人民政府、上级环境保护行政主管部门和领导小组办公室报告，并向相邻上游和下游的环境保护行政主管部门、水行政主管部门通报。当地人民政府应当采取应急措施，消除或者减轻污染危害；

淮河流域省际水污染纠纷，由领导小组办公室进行调查、监测，提出解决方案，报领导小组协调处理。

11．规定了严厉的法律责任

该条例的制定为淮河水污染治理提出了明确的目标、提供了明确的法律依据和法律手段，从而使淮河治理做到了有法可依。

此后，根据该条例制定的《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》为淮河水污染规定了更为具体的治理措施和计划安排。在《暂行条例》之前，安徽省1993年就出台了《安徽省淮河流域水污染防治条例》，山东省分别在1994年、1996年、2000年通过了《山东省南四湖流域水污染防治条例》、《山东省沂沐河流域水污染防治办法》、《山东省水污染防治条例》。这些地方法规的出台也为淮河流域水污染的防治提供了法律依据和措施。

三、淮河水污染防治的成果

淮河水污染防治具体实施分为两大阶段，首先是工业治污阶段，它分为两个战役，第一战役于1996年6月30日结束，淮河流域共关闭小造纸、小制革、小化工等15种污染严重的小企业4987家；第二战役为1997年底全流域工业污染源达标排放。到1997年底，沿淮日排污水100吨以上的1562家企业，除一部分被关闭或进行排污设备试运行外，有696家企业实现达标排放；全流域日排废水100吨以下的1844家企业，已有1504家实现达标排放，占这类企业的81.6%。可以说“零点行动”[③]的成功，标志着淮河水污染治理取得了阶段性胜利。第二个阶段从1998年到2000年，淮河治污将以城市生活污水治理为重点，拟在淮河流域建立52个污水处理厂。

（一）淮河水污染治理第一阶段（1995年至1997年）取得的成效：

1．取缔、关停了4987家污染严重的小企业。根据国务院《淮河流域水污染防治暂行条例》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》，淮河流域于1996年6月30日前关停了1111家年产5000吨以下小造纸厂的化学制浆设备，并于同年9月30日前又取缔、关停了3876家污染严重、经济效益差，又无法治理的“十五小”企业，促进了流域产业结构的调整。

2．工业污染企业达标排放。截止到1997年年底，全流域日排废水100吨以上的1562家超标排污企业基本实现达标排放。其中，完成治理任务的1140家，占总数的73％；停产治理的214家，占13.7％；由于各种原因自然停产、转产或破产的企业190家，占12.2％；治理无望、年底责令关闭的企业18家，占1.1％。全流域日排废水100吨以下的1844家超标排污企业中，已有1506家企业完成了治理任务，占总数的81.7％，其他338家也已被关、停、并、转。工业污染企业的达标排放，为实现2000年淮河水变清的目标奠定了基础。

3．城市污水处理厂建设取得一定进展。至1997年底，淮河流域已经开始建设14座城市污水处理厂，设计污水处理能力将达到151万吨/日。1999年，国家在国债投资中，专门设立了“三河三湖”（辽河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池）水污染治理国债专项，主要用于城市污水处理厂及污水主干管建设，辅以部分河湖清淤等综合整治项目。[④]

4．淮河水质有一定改善。通过取缔、关停淮河流域4987家污染严重的小企业，开展工业污染源达标排放等流域水污染防治工作，淮河流域共削减入河化学耗氧量（COD）约60万吨，占全流域年排污总量的40％左右，淮河流域溶解氧指标达Ⅱ、Ⅲ类标准的断面数已达30%，基本实现了《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》规定的第一阶段总量削减目标要求。1998年1月1日零点，国家和地方的环保部门对593个入河排污口和82个水质目标断面进行了监测，结果表明：淮河干流水质有一定改善，总体达到国家三类标准，主要一级支流中颖河水质明显好转，其他主要一级支流水质也有不同程度的好转；河南周口市、安徽蚌埠市等城市的排污总量削减幅度较大，河道主要控制断面和大部分省界断面的污染物浓度均有所降低。淮河流域1997年是枯水年，整个流域的降水量仅为常年的50％～60％。在此情况下，淮河水中污染物浓度有所降低，表明淮河流域的水质确实有了一定改善。

5．人民群众饮用水问题得到解决。到1997年年底，沿淮四省在污染严重地区共打井2244眼，江苏盱眙县、连云港市和安徽蚌埠市、怀远县等也先后完成了引水工程，解决了400多万群众的饮用水问题，深得民心。

1998年1月1日零点，国家环保总局领导人在中央电视台向全国人民郑重宣布：截止1998年1月1日零点，淮河流域1562家日排百吨污水以上的工业企业中，已完成治理达标企业1139家，治理工程正在施工和已停厂治理的企业215家，治理无望而责令关闭的18家，因其他原因停产转产破产的190家。日排百吨污水以下的1844家，1504家已完成治理达标，这样共削减淮河流域40%以上的污染负荷。至此，淮河干流与支流的水质有了一定好转，我国完成了淮河治污第一阶段的任务。但还有不少河流污染仍然严重，有些河段还有加剧趋势，要使淮河水变清，还需要继续艰苦努力。

（二）淮河流域水污染治理第二阶段（1998年至2000年）所取得成效

淮河流域水污染防治第二阶段的具体任务是巩固达标排放的成果和建设污水处理厂。根据《人民日报》2001年1月8日的报道，有监测数据表明：淮河水质基本实现2000年达标。按照淮河治理规划，2000年底淮河水体要实现变清。变清的含义是干流水质COD浓度达到3类水质要求，主要支流COD浓度达到4类水质要求。自1996年淮河流域关停“十五小”和1997年“所有工业污染源达标排放”以来，淮河干流有机污染物得到有效控制，整体污染水平明显降低，颍河、涡河等重要支流的有机污染程度也有所减轻。尽管2000年底淮河已经按规划实现了阶段目标，但现阶段只是低水平的达标。目前淮河达标的主要指标是COD，而氨氮等已成为除COD外严重影响淮河水质的重要污染物。城市污水厂建设迟缓是导致城市段水体中氨氮浓度高的重要原因之一，由此下阶段淮河水污染防治工作要在巩固工业污染源达标排放的基础上，大力推进城市污水处理厂的建设。

四、淮河水污染防治存在的问题

2000年淮河水污染防治第二阶段结束后，淮河水质有了一定的改善，但是由于淮河流域多数是经济欠发达地区，结构性污染突出、历史欠账严重、环境投入比例低，所以30％的断面水质较差，有些河段仍流淌着黑水，而且，在“零点行动”达标以后，污染又一度出现反弹。治淮需要更长期的努力。问题主要表现在以下几个方面[⑤]：

（一）污水处理厂建设缓慢

按照《淮河流域水污染防治规划和“九五”计划》的要求，淮河流域沿线52座城市生活污水处理厂应在2000年底全部建成。而根据当年的情况只建成运行10座，32座在建，仍有10座土木未动。污水处理厂建设速度过慢，致使生活污染占淮河流域水污染负荷的比例高达63％，成为淮河流域的一大问题。

淮河流域安徽段规划建设18家城市生活污水处理厂，还没建成一家，另有5家尚未开工，原因是银行转贷、设备进口等环节出现了问题。在河南、山东、江苏也不同程度地存在着同样的问题。据了解，计划经济体制下，许多国营企业的贷款，已成为目前银行的呆帐、死帐。随着市场化进程的加快，银行也实行独立核算，尽管城市生活污水处理厂需要贷款，但“旧帐未清又要添新帐”的顾虑使银行不敢“就范”，这是许多城市生活污水处理厂配套资金不能如期到位的关键。由于资金不到位，后续工作也只得顺延。

另外一个问题就是，已建成的污水处理厂普遍存在着生产能力过剩的现象，主要原因是管网建设严重滞后。城市生活污水收集不进来，处理厂也难为无米之炊。在加快管网建设的问题上，建设部官员用“困难重重”来形容其艰难程度：因为城市管网建设牵扯到交通、水电、市容、通讯等诸多部门，协调工作需要花时间，施工因而一拖再拖。

（二）产业结构调整困难

淮河流域结构性污染比较突出，经过几年的治理整顿，小造纸、小化工是关了，但制浆造纸仍是污染最严重的行业，而且一些小造纸反弹现象十分严重。据统计，目前全流域有造纸企业418家，年排放废水近5亿吨，化学耗氧量入河接近10万吨，占到总排放量的25％，再加上小造纸的反弹，这个数字只增不减。

结构性污染有其经济原因，由于缺乏资金和生产替代项目，许多小造纸又重操旧业。很多企业“好死不如赖活着”，还在继续运转。在淮河流域，这种“打补丁”的做法司空见惯，说明企业并没有把工业污染达标排放看成结构调整的良机，实现产业结构的转型和升级。

只有淮河流域各有关部门都转变观念，自觉淘汰经济效益差又无法满足本地区总量控制要求的企业，结构性污染才能退出“历史舞台”。

（三）农业面源污染严重

目前淮河仍有30％的断面水质较差，原因是工业污染因子还没实现高标准、全方位达标，城市污水还没得到有效处理，农业面源污染又来“雪上加霜”。随着化肥使用量加大，抽水马桶进入农户，以及无计划养殖牲畜，一直不被人们重视的农村面源污染负荷比重在上升，此现象在淮河流域十分突出。在徐州，奎河水质仍然很差，不时能闻到飘来的阵阵臭气。淮河流域有些河段自净能力还没有恢复。

据河南省对氮肥面源污染的调查和分析，仅施氮肥一项，每年流入水体的污染物折合成COD就高达1万吨。因此，农业面源污染负荷比例越来越大的结论在淮河流域可以成立。从全国的情况来看，有关农村面源污染防治的法律法规都还是空白，有效的治理技术和管理措施更无从谈起。

强化农业生态环境保护方面的立法，积极研究、开发和推广防治农业面源污染的适用技术，加强农业结构调整的政策指导，必须尽快摆上淮河流域水污染防治的工作日程。

（四）总量控制制度控制不佳

在浓度控制指标之外加上总量控制指标，是污染物排放控制方法上的一大进步。但是在总量控制制度上，在淮河流域的水污染物总量控制制度上还存在着一些问题。首先，在评估和核定城市排污总量上，目前普遍采取传统的“申报统计加部分监测”的方法确定排污总量，而所统计和掌握的总量往往有很大的误差。如果排污总量确定存在问题，据此来确定每个企业的排放指标，自然就有问题，当然达不到流域管理的目标，这就是为什么从统计上企业达标排放了，河水仍然不能变清的原因所在。另外，实行总量控制制度的一个重要前提是执法要严，如果执法不严，存在企业超标排放（这在淮河流域水污染防治中仍然存在），那么总量控制目标就可能达不到。所以，总量控制制度要注意在确定总量指标上考虑信息不实、虚报的情况，考虑到淮河流域气候、降雨季节不均匀等情况，还要考虑到某些企业不能达标或者偷排的情况，所以鉴于以上因素在确定总量控制指标时要留有余地，“取法其上，得乎其中”。

五、从淮河水污染防治中得到的跨行政区水污染防治的经验

（一）政府重视是跨行政区水污染防治的政治保证

自从1994年淮河发生重大污染事故后，国务院从战略的高度认识到了大力治理淮河的重要意义，一方面是保证广大人民生命、财产安全的必然要求，另一方面从经济的角度，认识到重经济发展、轻环境保护在经济上是不合理的。防治污染经济上的收益从长远来看远远大于治理污染的费用。而且，大力治理淮河流域的污染也是淮河流域调整产业结构的一个大好机会。国务院坚定了治理淮河的决心，专门立法规范治淮行动，这是淮河治理能够取得成就的政治保证。

（二）专门立法是跨行政区水污染防治的法律保障

在淮河治理上，国务院很快就针对性地制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，为淮河流域水污染防治提供了法律依据。这就为治淮行动提供了强有力的法律保障，也为中国今后跨行政区水污染的防治提供了经验。

（三）建立良好的工作机制是跨行政区水污染防治的组织保障

自1994年国家大规模治理淮河水污染以来，形成了党委领导、政府负责、人大政协监督、环保部门统一监督管理、有关部门齐抓共管、新闻媒体舆论监督、人民群众广泛参与的治淮工作机制。这一工作机制为治淮工作的顺利进行提供了组织上的保障。

（四）流域管理与区域管理相结合是跨行政区水污染防治比较有效的管理模式

在淮河流域大力治理污染之前，我国对水质和水资源的管理基本还是分区域管理，这就人为地分割了水流域的整体性和自然联系。由于各区域之间经济利益不具有整体性，所以在各个区域，不同省、市、县之间都会产生所谓的跨行政区水资源和水污染纠纷。其实，跨行政区的水污染、水资源纠纷本质上仍然是上下游之间的用水利益的矛盾，即使在同一行政区这种上下游之间的矛盾仍然是存在的，过去曾经出现过跨行政区水污染纠纷通过把矛盾双方划到同一行政区的可笑做法[⑥]，本质上仍然没有解决问题。真正能够解决问题的是要流域统一管理，上下游在不在一个行政区倒在其次。《淮河流域水污染防治暂行条例》明确规定了淮河流域水资源保护领导小组统一监督管理的权限，开创了水污染流域治理管理的先河。2002年水法的修改反映了这一基本经验，规定了水资源要实行流域管理和区域管理相结合的管理体制。其实，这种流域管理一方面是符合流域的整体性和自然规律的，另一方面也是其他国家流域管理的经验，如美国田纳西河流域管理局的设立等。

（五）分阶段、分步骤进行治理能够兼顾环境保护和经济发展

淮河沿岸，污染源非常多。如果一下全部关闭，必然影响整个淮河流域经济的发展，最终是没有资金治理污染。淮河污染防治基本上采取了“关停十五小”、“工业源达标排放”和“依靠区域污水处理厂使水变清”三个步骤。这种方式，既防止了对经济发展的严重影响，又使得污染治理目标能够实现。任何一种过于急躁的措施都可能造成“欲速而不达”的结果。

以上淮河流域水污染治理的经验也可以为其他流域水污染治理所利用。

六、从淮河水污染防治中得到的跨行政区水污染防治的教训

淮河十年治污虽然取得了一定的成效，但淮河水质并没有根本好转。根据淮河流域水资源保护局《2007年5月淮河流域省界水体及主要河流水资源质量状况通报》的数据，2007年5月淮河流域47个省界断面水质综合评价结果显示，水质较好达到三类水的断面只有9个，占19.2%；水质一般达到四类水断面的有11个，占23.4%；水质受到污染的五类水断面4个，占8.5%，而水质严重污染的劣五类水断面竟有23个，占48.9%。[⑦]也就是说，五类和劣五类水质几乎占到60%。所以，社会上许多人在说，淮河治污十年几百亿投资打了水漂。这种观点不无偏颇，但也从一个侧面反映了淮河水污染防治并非是完全成功的，其中也有一些教训值得记取。

(一) 单一水污染防治并不能达到水污染防治的目的

《淮河流域水污染防治暂行条例》的名称也表明了该条例主要是针对水污染防治来实现水质改善目标的，但是实质上，水质和水量的关系很大，淮河流域正好有经常性季节性缺水、干旱，水量减少会直接影响水的稀释能力和除污能力，从而降低了水的净化功能，所以水污染的防治不能单从水质方面来规定，而要通过加强水资源统一管理、调配来达到水资源和水质的综合管理利用。

（二）《淮河流域水污染防治暂行条例》的颁布实施只是一种应急性的、突击性的措施

《淮河流域水污染防治暂行条例》的出台，只是一种应急的措施，采取的方法还是比较落后的末端治理的方法。要真正使淮河流域水质保持清洁，还要贯彻“预防为主”的原则，依靠平时的污染物的达标排放监控和污水的集中处理、循环使用等常规手段，要真正让企业做到清洁生产。这种应急性的法律强制性规定，虽然在很短的时间内，关闭了一批企业，取得了很大的成绩，但是容易引起反弹，导致“死灰复燃”。2002年我国《清洁生产法》的出台弥补了这种不足，能够为更加深远长久的污染治理提供法律保障。

（三）“关停并改转”发挥了作用，但真正解决问题的经济结构转型还不够

淮河流域的严重污染是跟大量小型乡镇企业，小型的造纸厂、制革厂、印染厂、化肥厂、酿造厂等“十五小”企业遍地开花密切相关的。根据有关水利专家提供的一个数据，1987年以来，淮河流域的“五小”企业创造的产值是30亿元，而治理污染恢复到原来的水体需要150～200亿元。[⑧]这样的企业就要强行关闭。但是“关停并改转”只能是辅助手段。要真正解决淮河流域水污染问题、维持治淮成果，必须真正实现经济结构的转型，工业向节水型产业转向，农业向生态农业转向。而过去治淮过程中，对重污染的产业强行“关停并转迁”的同时，法律没有明确产业结构应该转向的方向（比如在造纸业中就可以规定集中制浆、分开造纸的产业政策），也没有规定对淮河流域产业结构转向的产业政策上的优惠措施和财政上的扶持。所以，政策、法律上对治淮中的产业结构调整消极禁止方面有余、积极促进方面不足。

（四）污染治理的配套建设、配套资金跟不上、技术层级低

在大力治理淮河之前，对企业超标排放污染物没有严格禁止，在发生重大环境污染事故，国家加大污染治理力度后，要求在较短时间内达到达标要求，这对企业来说是很困难的。对于污染企业来说，如果能够将污水输送到污水处理厂先行进行处理再入河，这对于出厂污水的标准要求就可以低得多，如果不输送到污水处理厂处理，相应的出厂污水的指标要求就要严格一些，有些指标对于企业来说，经济技术上都是很困难的。为了能够生存，企业不得不自己上马污水治理项目，但是这对于一个单一企业来说，可能没有必要或者投入产出不成比例，集中处理可能更能达到整体经济效益的最优。另外，企业为了达标，仓促上马的一些污染治理设备，有一些技术上不够先进，治理效果不佳，结果导致了资金浪费。如果国家先投入建设了集中的污水处理厂、加强环保公共设施的投入，则能够对企业减轻很多压力。所以，治淮的第二个阶段的重要任务就是大力建设一批污水处理厂，但由于配套资金跟不上等多种原因，污水处理厂的建设速度缓慢，没有达到设想的目标。另外，即使污水处理厂建成了，也还有一种现象是，污水处理厂没有污水处理，原因在于基础建设没跟上，管网建设没跟上，污水处理厂也“难为无米之炊”。所以，环境保护本身是一个系统工程，仅注重某一方面，不注意有关方面的协调配合，结果可能是事倍功半。水污染的防治，特别是跨行政区的水污染防治，更需要整体配合，在建设污水处理厂时，必须同时配套建设城市基础设施。有关部门在进行计划时，不能只规划污水处理厂的建设和落实建设资金，而且还要规划和落实管网建设资金。宁可少建几座污水处理厂，也要让它建一座就发挥一座污水处理厂的作用。