新时代律师环境法律服务的开拓及展望
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新时代律师环境法律服务的开拓及展望 邹鲲 内容摘要：“绿水青山就是金山银山”，党的十八大以来生态文明建设受到前所未有的高度重视，党的十九大报告再次重申“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。我国正在从立法、司法、环境行政管理、企业环保合规等多角度落实最严格的生态保护制度，构建全方位的生态法治保护体系。律师作为法律职业共同体，将在生态文明法治建设进程中发挥政府环境管理智囊团、企业环保合规好参谋的积极作用。 关键词： 生态文明 律师 法律服务 环境法实务 我国首部《环境保护法（试行）》诞生于1979年，当时虽然没有明显的环境污染，但环境立法充分体现了领导人的前瞻性。近40年来，随着经济的突飞猛进发展，我国的生态环境却出现了“有水皆污，有草皆枯”等生态逐渐恶化的问题，制约了经济的进一步发展。党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”的建设发展体系，习近平总书记提出了“绿水青山就是金山银山”的著名论断。2015年1月1日，修订后的《中华人民共和国环境保护法》正式实施，标志着我国进入了最严格环境保护新时代。新环保法一方面进一步明确了政府环境保护监督管理职责；另一方面，强化了企业污染防治责任、加大了环境违法处罚力度，可谓是给环保法“长上了牙齿”。 律师是社会主义法制建设不可或缺的积极力量。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行习近平总书记系列重要讲话精神，从我国国情出发，遵循法治建设规律和法律顾问、律师工作特点，在党政机关、人民团体、国有企事业单位积极分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，提高依法执政、依法行政、依法经营、依法管理的能力水平，促进依法办事，为协调推进“四个全面”战略布局提供法治保障。可见，在生态文明法治建设领域，律师为党政机关及市场主体提供法律服务正逢其时。 一、环境法律服务的背景概述 我国生态文明法治建设正经历着一场自上而下的自我革新，主要体现在政策制定、行政管理方式改革、司法救济等领域，基本形成了全方位向立体纵深发展的良好趋势。 （一）政策背景 党的十八大会议上提出将生态文明建设纳入“五位一体”的建设发展体系；十八届三中全会进一步提出要加快生态文明建设，实现人与自然和谐；十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。《关于加快推进生态文明建设的意见》中首次提出“绿色化”位列“新五化”之一，并且将其定性为“政治任务”。党的十九大报告再次重申：坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。 （二）行政管理背景 1、确立了党政同责、失职追责的主体责任体系 2015年8月9日发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》明确规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。 2017年上半年，中央政治局常委会会议听取督查情况汇报，对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题进行了深刻剖析，责成甘肃省委和省政府向党中央作出深刻检查，并对3位副省级领导约谈、严肃批评、责令检查、给予党内严重警告等处分。对8名负有主要领导责任的厅官给予党内警告、撤职等严肃问责。对其他负有领导责任的7名现任或时任主要负责同志，由甘肃省委和省政府依纪依规进行问责——该案成为党政领导干部生态保护失职终身追责的典型案例。 2、各级政府多层次的环保督察基本形成工作常态 从2015年底中央环保督察巡视在河北试点开始，环保问责风暴在各地掀起并覆盖全国31个省份，已有超过1.5万人被问责。目前第四批督察组已进入督查报告阶段，截至9月15日，督察组交办的环境举报，地方已办结35039件，办结率达到88.5%。其中，责令整改32602家；立案处罚9181家，罚款46583.84万元；立案侦查297件，行政和刑事拘留364人；约谈4210人，问责5763人。疾风骤雨般的环保督察对环境行政机关的执法能力提出更高要求，部分地区环保执法人员的水平亟需提升。 （三）司法背景 据《中国环境司法发展报告》统计：2016年6月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源民事案件187753件，环境资源行政案件39746件，环境资源刑事案件16373件，案件审结率均在80%以上。这一年的数字比过去十年法院受理的环境资源类案件总和还要多。 此外，全国人大常委会2015年7月起授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域，在北京、内蒙古等13个省（区、市）开展为期两年的提起公益诉讼试点——2015年6月至2017年6月，人民法院受理检察机关探索提起环境公益诉讼案件812件，审结390件。2017年6月27日十二届全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼在实践中如火如荼展开，环境类案件将大量涌现。 二、环境法律服务对律师执业技能的新要求 （一）了解环境法的基本法律体系，有助于理解环境法的综合性 环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等9。环境法则是为了保护和改善环境、预防和治理人为环境侵害，实现可持续发展，而由国家制定或认可的，并由国家强制力保障实施的，用以调整人类环境利用关系的法律规范的总称。 1、法律渊源 我国环境保护法的法律渊源包括：宪法（1982年）第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”；民法总则（2017年）第九条“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”；刑法及“两高”司法解释；环境保护法（2015年）是我国环境保护的基本法；环境要素保护的单行法，例如污染防治法、自然资源与生态保护法、物质循环管理法和节能法等；行政法规，例如《建设项目环境保护管理条例》、《畜禽养殖条例》等；部门规章，例如《环境保护行政处罚办法》、《环境标准管理办法》等；地方性法规及规章，例如《湖北省土壤污染防治条例》、《武汉市机动车安全技术和环保检验监督管理办法》；环境标准，例如国家环境标准（GB）、国家环境总局标准(HJ)、地方标准以及环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境检测方法标准、环境标准样品标准等；国际公约，例如《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国海洋法公约》、《南极条约》等。 2、环境法律责任体系 首先，环境刑事法律体系。由刑法及司法解释实体法、刑事诉讼法及司法解释程序法组成。环境刑事法律责任是指行为人故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成犯罪要承担刑事制裁的法律责任。主要罪名为污染环境罪、破坏环境资源保护罪等共14个，对单位和直接责任人员实行双罚制。责任形式包括管制、拘役、罚金、没收财产、有期徒刑等。 其次，环境行政法律体系。主要由行政管理法——行政处罚、行政许可、行政强制、国家赔偿；行政程序法——行政复议、行政诉讼及相应的司法解释组成。此外，还有大量的部门规章、地方规章共同构建了环境行政法内容体系。环境行政法律责任，是指违反了环境保护法，实施破坏或者污染环境的单位或者个人所应承担的行政方面的法律责任。我国环境保护法主要规定了环境行政相对人的环境行政责任，责任形式包括：警告、罚款、责令停止生产或者使用、责令停业、关闭、查封扣押、行政拘留等。 第三，环境民事法律体系。环境民事法主要按环境要素内容体系构建，包括污染防治类、资源保护类、能源保护类。污染防治法类，例如大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、固体废物污染防治法等。资源保护法类，例如土地资源保护法水资源保护法、野生动植物资源保护法、海洋生态保护法、矿产资源法等。能源保护法类，例如物质循环管理法和节能法;清洁生产促进法、节约能源法、可再生能源法等。环境民事责任，一般认为是指单位或者个人因污染危害环境而侵害了公共财产或者他人的人身、财产所应承担的民事方面的侵权责任。责任形式有：赔礼道歉、排除危害、赔偿损失、恢复原状。环境民事公益诉讼近年的实践中也出现了替代性修复、赔偿生态恢复期间损失等新型责任形式。 （二）培养综合运用环境法、民商法、行政法、刑法、诉讼法等法律知识的专业能力 1、刑事、行政、民事等各种责任交叉并存时的处理规则。 首先，环境民事、行政、刑事三种责任独立存在，有可能同时承担；涉及金钱罚时，先民事赔偿，后行政（刑事）责任；行政处罚可以折抵刑罚，但不能以行政责任代替刑事责任13。例如，腾格里沙漠污染案——2007年以来，宁夏明盛染化有限公司在废水处理措施未经环境影响评估，未经申报登记、验收的情况下，擅自在厂区外东侧腾格里沙漠采用“石灰中和法”处置工业废水。至2014年9月被责令关闭停产时，该公司厂区外东侧腾格里沙漠渗坑内存有大量工业废水。该案涉事单位首先受到了当地环保部门的行政处罚，随后明盛公司及法定代表人分别被追究刑事责任，NGO组织也发起了对明盛公司的环境民事公益诉讼，遭到巨额索赔。14 其次，污染企业即使达标排放，一旦造成了环境损害的，也要承担民事赔偿责任。此外，多因一果情形下，如果无法区分排污主体则各致害者相互连带承担民事责任，但因为民事证据的概然性特征与行政、刑事证据唯一性、排他性证据要求不同，多因一果情形下，如果无法区分排污主体则有可能不承担行政责任或者刑事责任。15 2、民事侵权领域的特殊规则 首先，举证规则适用“举证责任倒置”。一般民事侵权行为适用“谁主张谁举证”的举证原则，但是环境污染的潜伏期一般较长，损害的发生往往在很长时间以后，由于时间、空间的变化容易导致证据的灭失，使得因果关系难以证明；并且环境污染导致的损害往往是多因子复合作用的结果，具有复杂性，因果关系认定较为困难，因而环境侵权作为特殊侵权形式，实行“举证责任倒置”的规则，即由主张损害赔偿请求权的原告就权利发生的要件事实举证，致害人对于其行为与后果之间不存在因果关系承担举证责任。 其次，归责原则适用无过错责任原则。在环境损害赔偿中，由于侵权行为人多是企业，而受害人往往是普通公众，保留收集证据的能力较弱，相对于侵权人来说处于弱势地位。排污单位即使获得行政许可的排污证，也不能免除承担污染损害民事赔偿的责任，主观是否存在故意或者重大过失不是环境污染民事侵权考量因素。因此，在法律上适用无过错责任归责原则，致害人只能就受害人过错、第三人行为等方面寻找免责理由并承担举证责任。16 3、行政执法领域的新措施 2015年以来，环保部门连续出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》并在执法过程中严格适用，成为环境保护法的“铜牙铁齿”。其中按日连续计罚、行政拘留两项措施适用取得了显著成效。 目前按日计罚最典型案例——洛阳香江万基铝业有限公司由于2015年1月至2017年6月30日期间的氮氧化物连续超标排放问题，接到新安县环保局连续31期的罚款通知，环保部门对其实行了新环保法所规定的按日计罚的处罚，累计金额高达9663万元17——该案例足以提示律师要抓紧学习《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等新规定，为环保部门执法规范化、市场主体环保合规制度建设提供法律支持。 三、多层次环境法律服务业务领域前景广阔 结合笔者团队自2005年至今参加的环境法理论和实务工作经历，律师法律服务在立法、培训、非诉讼及诉讼领域均大有可为。 1、参与立法，为政府部门决策进行法律评估及课题调研 近三年来，我国环境保护领域法律修订频繁，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等先后修订，《土壤污染防治法》正在酝酿出台。《立法法》修订后，赋予设区的市均有立法权18，可以预见各地关于环境保护、污染防治的地方性法规将密集出台，环保部门的规章、地方政府规章的制定修改也紧锣密鼓，律师凭借丰富的实践经验可以在立法领域给出更具有实践性的意见。 2、为生态文明法治建设参与主体提供能力培训 2016年以来，环保部开展了环境执法大练兵活动，这项活动面向全国征集环境执法案卷，邀请业内理论研究及实务界专业人士共同评审，大大提升了环境执法监察干部队伍的能力。笔者团队多次受环保部环境监察局邀请为全国监察干部培训班授课，并录制在线课程，受众广泛。此外，还应邀为湖南、湖北、贵州等省市级环保局、环保产业协会、国资委等政府机关及企业开展环境执法、环境守法讲座，足见环境执法培训领域市场需求巨大。 3、开展绿色金融、环保核查、PPP等非诉讼领域实务工作 首先，绿色金融指金融部门把环境保护作为一项基本政策，在投融资决策中要考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在的回报、风险和成本都要融合进银行的日常业务中，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，通过对社会经济资源的引导，促进社会的可持续发展。可见，绿色信贷、环境强制责任保险以以及排污权交易领域律师业务空间巨大。 其次，环境尽职调查是在企业投资、收购、并购或新建扩建厂区时系统地确认其环境风险和责任，有助于投资者对于现在和将来企业运行环境风险的管理，从而降低投资的风险。尽职调查包括调查企业现有产生的污染、是否有采取相应的污染控制措施并满足法律法规和标准的要求、是否对周围环境和居民产生污染、是否具备相应的控制对环境造成的潜在危险的管理体系。 第三，PPP即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设,环境律师可以为环境基础设施PPP项目提供专项法律服务。PPP模式自2014年推行以来，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，在污水、垃圾处理领域全方位推进PPP模式。19 4、参与行政复议、行政诉讼、民商事诉讼或仲裁、刑事辩护等诉讼领域实务工作 首先，随着环境行政执法的深入，企业在高压严管的态势下一方面不断提升技术能力，一方面也在积极寻求法律保护，势必导致行政复议、行政诉讼类案件增加。此外，公众主动参与环境管理的意愿愈发强烈，环境信息公开、公众意愿调查、环境维权案件与日俱增。 其次，2015年修订后的《环境保护法》正式实施，随即最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，《民事诉讼法司法解释》也专设公益诉讼一章，民事公益诉讼制度确立后，公益诉讼领域无论原告亦或被告均迫切需要专业律师的参与。 第三，环境刑事辩护领域，律师可以接受破坏环境资源保护犯罪案件当事人的委托，参与刑事诉讼。最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》20，司法领域加大了刑事打击力度，律师在环境刑事辩护领域的业务也将逐渐增多。 生态文明法治建设是实现可持续发展的重要保障方式，生态法治的基本理念需要纳入立法、执法、司法和守法的全过程，应当是全社会共同遵守的价值目标21。律师作为社会法律服务的重要力量，不仅要履行公民使命，更要凭借综合的实务能力贡献智慧，积极参与生态文明法治大潮之中，任重道远。 |
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责任编辑：dongzelaw
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