“如何完善环境公益诉讼执行与一般民事执行救济制度”
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“如何完善环境公益诉讼执行与一般民事执行救济制度” 作者：杨学臣，黑龙江金马律师事务所律师 摘要：司法是维护社会公平正义的最后一道防线，执行工作是最后一道防线的最后一个环节。目前，在强制执行法尚未出台的背景下，依据最高人民法院出台的司法解释与规范性文件，有的地方法院结合自身实际，针对突出问题，也出台不少指导性意见。但是，有关环境民事公益诉讼执行的救济制度规定尚不完善。在环境公益诉讼执行过程中，发现违法行为或公众对执行主体违法执行、怠于执行的申诉，也只能向检察机关申请监督，对执行人违法、不当执行行为造成环境损害扩大的，应如何进行救济没有明确规定。本文主要对我国现行公益诉讼的执行措施及执行救济制度和一般民事执行程序上、实体上执行救济制度的规定进行梳理，引用的相关执行规范是现行有效的最新法律、法规、司法解释，更具有操作性，现呈现给大家，仅供参考。 关键词：环境公益、执行主体、执行救济制度。 一、我国现行环境公益诉讼的执行措施。 （一）法院依职权移送执行 一般民事案件中，基本上是由当事人依法提出申请，有关民事执行的主要法律依据是《民事诉讼法》及其司法解释和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》规定，审判庭仅对具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容和刑事附带民事的法律文书采取由法院移送执行的方式。自2014年我国确立环境公益制度以后，这种情况有了变化。2015年最高人民法院发布的《公益诉讼司法解释》第32条规定：“发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制措施的，应当移送执行”。最高人民法院环境资源审判庭负责人答记者问的解释：“环境民事公益诉讼生效裁判的执行关系到环境公共利益能否得到及时维护，因此，无需原告申请，应由人民法院依职权移送执行。即由审判员直接移送执行人员。” （二）先予执行 我国《民事诉讼法》第106条规定了三种适用先予执行的情形，需要情况紧急需要先予执行的。根据2015年《最高人民法院关于适用民事诉讼法最新的司法解释》，可以申请先予执行的“紧急情况”包括以下五种：一是需要立即停止侵害、排除妨碍的；二是需要立即制止某项行为的；三是追索恢复生产、经营需要的保险理赔费的；四是需要立即返回社会保险金、社会救助资金的；五是如果不立即返还款项，将会严重影响权利人生活和生产经营的等若干紧急情况。由于环境污染和生态破坏具有不可逆性，诉讼周期长，环境公共利益被破坏的状态持久，环境污染和生态破坏可能还会进一步加剧等。在环境公益诉讼中，为了维护环境公共利益，有上述规定“紧急情况”的五种情形的，诉讼原告可以运用申请先予执行的权利，会有效制止环境污染和生态破坏，消除对环境的影响，积极制止污染行为，实现环境民事公益诉讼的根本目的。 这里，是不是所有环境污染和生态破坏都属于民事诉讼法所指的“紧急情况”。掌握环境污染案件中“紧急情况”应遵循公共利益是否为大范围污染，污染行为造成的后果是否明显，若允许污染行为继续侵害的后果是否会严重扩大的原则来判断是否为“紧急情况”，因公益诉讼中先予执行不同于一般民事案件中的先予执行可以先行给付赔偿金，只是以给付“行为”为先予执行的对象和内容，如制止污染行为等较为适宜。 为了平衡申请执行人和被执行人的利益，做到公平合理，申请执行人依据我国《民事诉讼法》第107条和第108条规定，申请先予执行要提供担保，被执行人对先予执行不服只能向法院申请复议一次，并且在复议期间不停止裁定的执行。 （三）司法强制令 在环境民事公益诉讼中，由于受到侵害的是环境公共利益，而申请先予执行人个人的生活或生产经营不一定受到了严重的影响，因此，有时环境民事公益诉讼即使有紧急情况，因无法满足先予执行的条件，难以适用先予执行制度。据此，《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》要求加大环境资源的执行力度，指出：“执行过程中确保被执行人应承担的行政责任及民事责任落实到位。适当采取限期履行、代为履行等方式实现恢复生态环境的目的。创新执行方式，探索建立环境资源保护案件执行回访制度，密切监督判决后责任人对污染的治理、整顿措施以及生态恢复是否到位。”2010年昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制订《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题意见（试行）》规定的“环保禁制令”和2015年作为环境民事公益诉讼试点法院的贵州省高级人民法院出台《贵州省高级人民法院关于推进环境民事公益诉讼审判工作的若干意见》首创了“司法强制令”本质相同的，但司法强制令包括的内涵更全面，不仅有禁止的不作为，还有责令强制怎样的作为。 （三）代履行 民事判决的“代履行”是对可替代行为的执行制度，是指在被执行人不履行裁判文书确定的义务时，法院可委托第三人代为履行完成，代为履行的费用由被执行人负担的强制执行制度。我国《民事诉讼法》和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》都有关于代履行的一般规定。（1）注释他完全适合环境公益诉讼裁决的执行，环境民事公益诉讼被执行人拒不履行时，法院委托相关专业机构对污染源等进行改造，替代被执行人履行，履行的费用由败诉的被执行人承担。 （四）委托第三方监督履行 作为执行制度的创新，其法律依据《环境保护法》第53条、第57条的规定，还有《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违法环境保护法律法规的行为”。这是作为环境公益诉讼一项创新的执行制度。 二、目前环境公益诉讼的执行救济措施 环境民事公益诉讼判决生效后，能否得到有效执行，公共利益能否得到有效救济是当前司法存在探索过程，作为人民检察院法律监督机关可以依法行使监督权，当检察机关发现执行过程中的违法行为或社会公众对执行主体违法执行、怠于执行向其申诉时，有权对该行为进行审查，情况属实的应由人民检察院向人民法院提出司法建议，对执行人予以处分、限期改正执行行为或撤销不当执行行为。还有就是贵阳市中级人民法院实行的“执行回访”制度。那么，环境民事公益诉讼执行性过程中，被执行人认为人民法院的执行行为的违法或利害关系人对执行标的有异议如何司法救济，现行法律并无规定。 三、一般民事案件执行救济制度的概念 执行救济制度，是指因执行依据错误或执行程序中的违法执行、不当执行或懈怠行为对执行当事人或第三人的合法权益造成侵害时，而设定的一种程序保障或实体补救的权利保护制度。其目的是通过对违法执行或不当执行行为进矫正，对出现的后果予以程序上和实体上的弥补和救济，从而实现对私权的保护。现代社会，市场经济活跃，公民的财产状况相当复杂，由于执行人员也会存在过失、过错等多种原因，执行行为违法、执行程序不当等现象也时有发生，当事人以及利害关系人合法权益受损的情况经常存在，因此赋予当事人和利害关系人完善的实体和程序上的执行救济措施是必要的。 （一）、我国现行的主要执行救济方式 （1）、执行异议。 执行异议，是指案外人基于自己的程序权利和实体权利,就原生效法律文书执行实施之方法,应遵守之程序,或其它侵害其权益的情形,请求执行法院予以救济的方法。提起执行异议必须符合五个条件：有权提起执行异议的主体，不仅有案外人，还有申请执行人、被执行人；一般应是案外人对执行标的主张自己的权利，申请执行人、被执行人对法院的执行行为违法提出执行异议；一般应向执行法院提出异议；案外人、申请执行人、被执行人提出异议的形式一般要用书面形式并应提供相关证据；案外人、申请执行人、被执行人提出异议，必须在执行程序终结之前提出。案外人、申请执行人、被执行人提出执行异议后，若执行法院驳回案外人执行异议，案外人可以提起案外人异议之诉，案外人处于原告诉讼地位，申请执行人处于被告诉讼地位，被执行人反对案外人异议的，被执行人为共同被告；被执行人不反对案外人异议的，可以列被执行人为第三人；若被执行人执行异议被驳回不能提异议之诉只能向上一级人民法院申请执行复议；若申请执行人对执行标的提出执行异议被驳回后可以提起申请执行人异议之诉，以案外人为被告。被执行人反对申请执行人主张的，以案外人和被执行人为共同被告；被执行人不反对申请执行人主张的，可以列被执行人为第三人。对法院执行行为违法提出执行异议可以向上一级人民法院提出执行复议。以上我国《民事诉讼法》第225条、第227条及《民诉法解释》第305条和第306条均有明确规定。 （2）、执行回转。 执行回转，是现行民事执行救济规定中的一种事后弥补性的救济方式,也是对案外人实体权利的终极保护方式之一。执行回转,又称给付之返还与赔偿,是指在执行中或执行完毕后,因据以执行的法律文书被撤销,将债权人基于强制执行所得之利益,返还给债务人或案外人,将执行标的物恢复到执行行为实施前的原始状态。发生执行回转的原因一般有三种：第一，人民法院制作的判决书、裁定书已执行完毕，该判决书、裁定书又被本院或上级法院经审判监督程序进行再审后依法撤销。第二，人民法院制作的先予执行的裁定书在执行完毕后，又被本院的生效判决或上级法院的再审判决决定撤销。第三，其它机关制作的法律文书执行完毕后，被制作机关或其上级机关依法撤销。 （3）、司法赔偿。 执行程序中的司法赔偿作为一种事后的救济方式，是指人民法院因违法执行、不当执行等执行错误行为对公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，由国家以金钱赔偿或其它形式补偿救助受侵害的对象的一种制度。司法赔偿的适用范围为“错误执行法律文书”，而“执行错误的法律文书”则不在司法赔偿之列。执行程序中的司法赔偿应遵循以下的原则和条件：第一，须有职务侵权行为。第二，须产生侵害后果。第三，须依申请启动司法赔偿程序。第四，须对执行侵权行为事先确认。 （二）、我国现行主要执行救济制度的不足。 （1）、缺乏重新审查程序权利救济途径。 执行救济从其内容上可划分为对程序权利的救济和对实体权利的救济。现行民事诉讼法第225条规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议，当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或改正；理由不成立的裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这就是法律规定对程序上违法或不当的执行行为的矫正方法。执行当事人或利害关系人因强制执行行为遭致程序权利受侵害时，可以依据此条法律规定进行救济。也可向上一级人民法院采用执行申诉方式，申请执行监督程序来维护执行当事人的权利，但因执行申诉不是法定的救济途径，并不必然引起救济程序，且执行监督过程体现在法院系统内部，体现在法院与法院之间，当事人无从参与，故对执行当事人而言，其申请权利保护从形式上仍是处于被动和渺茫状态。但执行异议理由成立，撤销执行裁定发回原审法院重新审查却没有明确救济程序，不能得到及时立案纠正，司法实践中，执行法院自行纠正违法执行行为为数不多。 （2）、实体权利的保护在内容和形式上均有不足。 我国现行民事诉讼法规定，案外人对执行标的主张自己实体上权利的，可以提出执行异议，要求执行法院对执行标的中止执行。执行异议作为当前法定的实体救济方法，在行使主体上为案外人所专属，被执行人即使认为其实体权利在执行程序中受到侵害而提出的不同意见，不属于执行异议，并不必然引起救济程序。也就是说，对执行法院的执行行为违法，即超标的查封、扣押、冻结财产侵害被执行人利益的，只能对执行法院的执行行为提出异议。法律规定被执行人不能提执行异议之诉。因此，可以得出这样一个结论：现行执行法律制度，对被执行人实体权利的保护方法，还是法律真空。 （3）、缺乏必要的监督机制。 当事人对执行法院的违法行为，可以向上级法院反映，而这只是一种申诉权的表现，不能导救济程序的必然启动。上级法院对当事人的反映，往往是以“执行难”为借口，说服当事人，而不能很好地依职权监督执行法院启动救济程序，使当事人案件上访缠诉不断。 （三）、完善执行救济制度的检察监督 2017年1月1日，最高人民法院、最高人民检察院颁布实施的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第6条规定：“当事人、利害关系人、案外人认为民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，法律规定可以提出异议、复议或提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、复议或提起诉讼，人民法院不予受理，但有正当理由的除外”。此条规定意味着只有穷尽法院一切救济途径后才可以向人民检察院申请执行监督。笔者认为，人民法院是凭借国家赋予的执行权开展执行工作的，执行中对某些实体和程序事项作出裁定，其权力是相当广泛的，它是国家法律实施的一种重要形式。避免发生执行权力滥用，进行检察监督是必要的，近几年，执行领域违规违纪甚至违法犯罪现象频发就是一个很好的明证。然而，人民检察院对执行工作的监督权虽然新民事诉讼法第235条和最高人民检察院民事诉讼监督规则有相应规定，但是实践中，检察机关对执行行为违法的只能提出民事执行检察建议书，统一由同级人民法院立案受理，执行法院参照执行申诉案件进行审查。监督滞后不能有效发挥检察机关的监督作用，甚至有的地方人民检察院民行监督部门存在不规范审查、怠于审查的情形，检察机关内部流程又较为繁琐，违法执行行为不能得到及时纠正。虽然这项制度已确立，但在实施实践中这项制度还不是一个完整的法律制度体系。执行救济制度作为强制执行立法不可或缺的重要组成部分，不仅关系到人民法院执行机构执行权的规范运行与合法合理行使，而且从根本上说，还关系到执行程序当事人与利害关系人合法权益的保护。因此，只有从尊重、维护执行当事人与利害关系人应有的合法权益这一战略高度与终极目的出发，建立严密科学的保护体系与防范机制，程序上的救济与实体上的救济并重，兼顾执行债权人、债务人与相关利害关系人的利益平衡，才能实现我国强制执行立法的现代化与科学化，全面实现强制执行立法的宗旨与目的。 为此，只有不断提升司法公信力，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这是习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时，对政法机关提出的努力目标和明确要求，体现了我国经济社会发展的必然要求和人民群众的殷切期待。使合法权益受到侵害的群众依法及时得到救济。 作者简介：杨学臣，黑龙江金马律师事务所，律师，主要研究环境资源保护领域的法律救济途径和律师如何为环境保护服务及长期涉足民商领域上诉、再审、执行案件。 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