完善生态环境修复制度的几点思考

李军强广东绿建律师事务所
内容摘要：生态文明建设和环境保护的目的是改善环境质量，而生态环境修复是改善已经被破坏的生态环境质量的最重要也是最主要的途径。保证生态环境修复制度的建立和完善是基础，现阶段生态环境修复制度已经具备雏形，需要逐步完善。完善制度的核心首先是扩大责任主体范围，建立污染者主体责任、参与者连带责任、恶意逃避者的投资人终身责任和政府保底责任的体系，保证有人承担修复责任。其次要完善自行修复、代为修复、委托修复和自愿修复的方式，吸收更多的力量参与修复。第三要专门规定先行修复制度，保证修复及早开始，及时控制生态环境的进一步恶化，减轻修复压力，改善生态环境质量。
关键词：责任体系、修复方式、先行修复

党的十八大以来，中央高度重视生态文明建设和环境保护工作，制定出台了《生态文明体制改革总体方案》等一系列文件，加强顶层设计，全面推进生态文明建设和环境保护工作。
十八届三中全会指出，生态文明建设必须建立系统完整的制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境和生态修复制度，建立生态环境损害责任终生追究制度，用制度保护生态环境。
《环境保护法》明确规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”
生态环境修复是保证生态环境符合人类生存的需要，是保持人类永续发展的需要，是实现人与自然和谐相处的需要。生态环境修复主要解决已经被破坏的环境的改善，是对生态环境本身予以修复，从而达到恢复生态环境的目的。
生态环境修复制度的完善程度直接决定了生态环境修复所取得的成果，从而决定人类的发展和社会的进步。所以必须建立和完善生态环境修复制度体系。
目前，我国的生态环境修复制度散见于不同的法律法规和政策规定中，制度规定还不完善，制度体系还不系统，制度的操作性还不强，不利于执行，制度的实施效果也有待进一步提升。本人根据自己的思考，提出如下的完善建议。
一、扩大和完善生态环境修复责任体系
生态环境保护中的主要归责原则是“谁污染谁担责”。但在实际中，这个原则在实施中还需要进一步细化和完善。同时，也要增加“参与者承担连带责任”、“逃避者承担终身责任”，并将他们与“政府承担保底责任”一起构成生态环境修复责任体系，从而保证生态环境修复责任真正能够得到落实、真正产生效果。
（一）细化“谁污染谁担责”原则
“谁污染谁担责”是我国环保法确定的基本归责原则，是适用于所有的污染行为的，我们目前的法律法规和政策中，对生态修复、水生态环境修复、污染场地的修复等都有一些规定。但在具体实施中，常会遇到污染者难以确定的困难局面，特别是在污染者有意逃避承担环保责任的情形下更是如此，导致追责无法进行下去，影响该原则的具体落实，影响环保法的执行效果。
所以，在今后的法律制定和修改中，要更加重视增加详细的、方便操作的、落实该归责原则的有效措施，使该归责原则覆盖到生态环保各个方面，让其更方便操作，从而真正发挥应有的作用。
（二）完善“参与者承担连带责任”规定
建立参与者承担连带责任制度，是体现生态保护优先的需要，是符合人类共同利益的。生态环境是人类共同的生存基础，应当优先保护。所以应该通过建立广泛的连带责任制度，提升社会公众对生态环境保护的注意程度，从而实现生态环境保护的最终目标。
在生态环保破坏事件中，许多的破坏都是多方责任主体共同造成的。虽然目前的法律中有相应责任的规定，但由于大部分属于各担各责的情况，使责任规定对人们的约束力不足。另外，由于目前规定的连带责任不多，且承担连带责任所需的证明难度较大，导致连带责任实施很少，很难产生明显的约束效果。为了增强法律责任的约束力，特别是对共同造成生态环境破坏的行为人的约束力，提高有关人员的合理注意程度，有必要全面建立参与者承担连带责任的制度。
这个制度可以规定：多方共同故意造成生态环境破坏的，或虽无共同故意但其意思或行为天然联系或事实存在联系共同造成生态环境破坏的，或其实际参与到前述应当追责的生态环境破坏事件中的，均应当与其他责任人承担连带责任。
这是对《环境保护法》第六十五条规定的环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构承担连带责任规定的扩充。这实际上是通过连带责任这种较为严格的责任方式，逼迫义务人在从事与生态环境有关的行为时，更加重视思考和审查其行为对生态环境的影响特别是会否造成生态环境的破坏，从而提高人们生态环境保护的注意义务，实现保护生态环境的目的。
（三）增加“恶意逃避者的投资人承担终身责任”规定
在生态环境保护领域，经常会出现的污染者逃避监管的情形，主要包括以下两种：一种是在环境治理设施运行中逃避监管的情形，目前新环保法规定了拘留甚至追究刑事责任等比较严厉的制裁措施，效果比较好。另一种是企业通过搬迁生产经营住所、注销原公司并成立新公司等方式逃避监管，我将其称之为恶意逃避。目前法律缺乏对这类情形具有较强约束力的规定，对这种行为的制约作用还不够，不利于制止和打击破坏生态环境的违法行为。
恶意逃避情况的存在，对生态环境的破坏是巨大的。恶意逃避行为的背后，通常都有其投资者的推动或默许。所以，建立恶意逃避者的投资人对恶意逃避者的行为承担终身责任，将会极大地督促投资人对其投资公司的监督和约束，有利于督促公司遵守生态环保相关规定，从而有利于保护生态环境，保护人类共同的生活家园。
该制度可以表述为：投资人应该监督其投资的企业遵守生态环境保护相关规定，不能以搬迁、关闭、注销登记等方式逃避监管。同意或默认所投资企业以上述方式逃避监管的投资人，应当对该企业逃避监管行为终身承担连带责任。
（四）政府承担保底责任
政府承担的保底责任不属于污染责任的范畴，是政府管理社会职能的体现，也是政府对社会负责、对环境质量负责的体现。政府承担的保底责任，是在包括上述三种方式均无法解决问题或因情况紧急需要政府先行处理时才承担的责任。政府保底责任是生态环境修复目标实现的保证。为了保证政府保底责任的落实，建议设立生态环境修复基金，提供稳定的资金支持。
《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中均有地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的规定，保底修复责任就是落实上述规定的一种措施。
二、明确生态环境修复责任的承担方式
根据有关法律规定，生态环境修复方式有三种：自行修复、代为修复、委托修复。此外，还应该建立和鼓励社会组织或人员参与的自愿修复制度。
（一）自行修复
自行修复是污染者自行修复其所破坏的生态环境的活动，是法律规定的最基本的修复方式，也是最主要的一种修复方式。
自行修复分为主动修复和被动修复两种。主动修复是污染者按照自己的意愿，自觉的进行生态环境修复，是其遵守法律规定，自觉纠正错误行为，履行社会责任的表现，是效果最好的修复方式，也是社会提倡的修复方式。被动修复是在政府或法院强制下进行的修复，是被动行为。
法律法规等应该规定更多鼓励主动修复的制度和措施，带动和引导广大企业更加积极开展主动修复。
（二）代为修复
代为修复是当污染者不履行修复责任或没有能力履行修复责任时，由行政机关或其委托的第三人代为修复的一种制度。
目前代为修复制度在《行政强制法》和一些环保领域的法律法规中有规定，但总体来看还不够明确和具体，所以造成代为修复时的一些困难，影响了代为修复制度的推进，从而影响生态环境修复的效果。
建议制定代为修复的制度或办法，明确规定代为修复的程序、资金保障、资质要求、证据保存、修复费用计算等内容，让代为修复制度更简单、易行、可操作，更好地服务于生态环境保护目标。
（三）委托修复
委托修复是污染者特别是其他应该承担污染修复责任的主体委托第三方履行生态环境修复责任的一种方式。
委托修复属于当事人意思自治的范畴，是受合同关系约束的。委托修复实际上是没有修复能力的责任人自行承担责任的一种方式，也属于责任人自觉履行生态环境修复义务的范畴，也应该鼓励和支持。
由于我国目前的法律规定中，没有此类修复形式的规定，建议政府部门出台有关政策，承认和支持这类行为，推动生态环境修复的全面开展。
（四）自愿修复
自愿修复严格意义上不属于生态环境修复责任承担方式，是与污染行为无关的社会组织和人员，自觉自愿承担社会责任的一种方式。
目前我国的生态环境修复任务非常繁重，人力和资金缺口较大，非常需要社会力量的介入和参与。所以，应该制定鼓励社会组织开展自愿修复的制度，吸引广大社会组织和公众主动参与到生态环境修复中来，为早日实现生态环境修复目标服务，为建设天蓝、地绿、水净的美好环境而努力。
三、确立先行修复制度
众所周知，生态环保修复周期长，恢复难度大，对生态环境的影响也很大，越早修复对生态环境改善越好。
先行修复制度就是一种可以保证及早启动生态环境修复的制度。建立先行修复制度，可以有效改变目前关于生态环境修复前期确定责任时间长、推动慢、不利于生态环境改善的弊端，让生态环境修复及早开始，让环境改善目标早日实现。这是符合中央生态文明建设的要求和环境保护目的的。
先行修复制度应该明确规定：出现生态环境损害情形的，环境保护主管部门应当及时向污染者提出限时进行生态修复的要求，污染者在限定的时间内不履行先行修复义务的，由环境部门或其委托的第三方先行修复。先行修复时，应该对先行修复情况进行证据保全。修复完成后，根据修复情况和明确的责任向责任者追偿修复费用。各方对修复费用的承担达不成一致意见的，协调解决，协调不成的，可以申请法院裁判解决。
先行修复制度的设计要立足于及早开始生态环境修复工作，要简单、易行，方便快速修复。
为了保证先行修复制度的顺利实施，建议同时规定对积极进行先行修复的主体的鼓励或奖励措施，比如减轻、从轻、或免予处罚等。
四、加强生态环境修复制度与其他制度间的协调
生态环境保护是一个大的制度体系，包括了非常多的制度和内容，其中环境污染控制和防范、生态环境保护基金、生态环保公益组织、鼓励和奖励政策、法律规定等都与生态环境修复存在着这样那样的联系，应该注意相互间的协调，保证各项制度间的协调统一，实现最好效果。

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责任编辑：dongzelaw

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