浅析水资源生态修复的平衡点
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浅析水资源生态修复的平衡点 ——以清河水库水源保护区划定与区内存量旅游产业发展利益冲突的解决机制为例 （张俊 辽宁宏茂律师事务所） 【摘 要】随着经济社会的高速发展水库生态系统的均衡被打破，两者间矛盾日益凸显。前期以经济建设为中心，迫使生态环境资源承载压力快速提升，遭遇“有水不能喝”的瓶颈；现期以划定各类饮用水水源保护区范围为中心，限制区内各项产业的发展，面临“为保护不发展”的困境。如何科学进行水源地保护，正确处理水源保护与经济发展的关系，系目前水源保护面临的巨大挑战。本文以清河水库为研究对象，结合水源地保护的现状,揭示水源保护与经济协调发展面临的困境,针对性的提出解决机制。 【关键词】清河水库、保护区、协调发展、利益冲突 目录 引言................................................. 2 一、清河水库饮用水保护区域概况....................... 3 （一）饮用水保护区划定范围........................ 3 （二）饮用水保护区水质现状........................ 3 二、水源保护与经济发展博弈分析....................... 4 （一）利益相关者的定位分析........................ 4 （二）不同阶段利益主体诉求........................ 5 三、水源保护与经济协调发展困境....................... 5 （一）生态修复的体系未厘清........................ 5 （二）保护区范围划定不合理........................ 6 （三）补偿与激励政策未落实........................ 6 四、保护与经济协调发展解决机制....................... 6 （一）重构生态修复制度体系........................ 7 （二）调整水源保护区划方案........................ 7 （三）建立生态补偿激励机制........................ 8 五、结论............................................. 8 注释与参考文献：..................................... 9 引言 水是生命之源、生产之要、生态之基——兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步。频频曝光的水污染事件，如：广东练江水污染事件、四川广元水库污染事件，已成为制约社会可持续发展的诟病。我国水资源总量约为2.8万亿m³，2015年全国总供水量6103.2亿m³，占水资源总量的21.8%，蓄水工程供水量占总供水量的33.9%[1]，水库承载了大量供水压力。根据环境保护部公布的调查数据显示，2016年重要湖泊（水库）约33.9%的水质不达标[2]，引发社会对水环境问题的关注。 在水环境污染、水资源短缺形势下，单一水源供水方式对水安全构成了极大风险，建设备用水源保证正常供水，刻不容缓。当前虽已划定各类饮用水水源保护区，大多以牺牲经济发展为代价的强制保护；现行的生态修复法律制度又多建立在“生态修复”概念的曲解之上，长久以往将加深水源保护与经济发展间的矛盾。本文将以清河水库饮用水保护区为例，研究和分析水源保护与经济发展之间的矛盾，并对其冲突解决机制进行探讨。 一、清河水库饮用水保护区域概况 清河水库位于辽宁省铁岭市清河区，系辽河中游左侧一级支流清河上的一座集防洪、灌溉、旅游、发电综合利用的大型水利枢纽工程，水库规模为9.71万亿m³。 （一）饮用水保护区划定范围 2010年辽宁省人民政府正式将清河水库列为备用水源地。同年，铁岭市人民政府根据《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T338-2007），制定《铁岭市饮用水水源保护区区划方案》，一级保护区：库区131m正常水位线以外200m(不超过山脊线)范围内水域和陆域，水域面积4.65km²，陆域面积16.11km²，总面积20.76km²；二级保护区：一级保护区以外的水库周围汇水区域和入库清河上游长至八棵树镇，宽至清河两岸迎水坡坡顶之间所圈定的区域，面积445.77km²[3]，一二级保护区划定范围涵盖清河区行政区划约三分之二的水陆域面积。 （二）饮用水保护区水质现状 根据环保部门每月一次就pH、溶解氧、高锰酸盐指数、化学需氧量、生化需氧量、氨氮、总磷等21项监测项目监测结果表明，清河水库入库口2017年1月至6月间水质均为Ⅲ类。据环境保护监测站调查：一级保护区内有游船和码头；二级保护区内有62个自然屯，18600人，水库周围有10个宾馆对水库水质影响较大；准保护区内无企业，有7个乡镇，234个自然屯[4]。因清河水库上游无生产危险化学品企业及排放严重水污染物企业分布，结合保护区内各类用地的占比情况分析，农作物种植施用化肥、农药及居民生活污水的排放系主要污染源[5]。 二、水源保护与经济发展博弈分析 水源保护区与其他地区享有同等发展权，为保证水质安全，而拒绝发展经济，将激化经济发展需求与水源保护工作间矛盾，不利于和谐社会的建设。 （一）利益相关者的定位分析 水源保护区内各方利益错综复杂，存在着“少数人负担，多数人受益”、“上游区投入，下游区得利”乱象，主要体现为政府机构、旅游企业、区内农户、水源使用者间的利益配比。政府机构是各项政策的制定者，水源使用者是各项政策的收益者，旅游企业、区内农户往往是各项政策的实施者。对于保护区旅游企业而言，实施水源地保护政策之后，禁止区内旅游业发展，必须迁出保护区，直接影响地区旅游产业和库区内、库区周边地区几十家企业的业态，每年综合旅游收入将减少十几亿元；对于保护区农户而言，区内禁止种植农作物、饲养牲畜直接影响周边近二十万人的生产、生活，旅游企业的搬离则又间接影响其就业。 （二）不同阶段利益主体诉求 政策体制、经济体系、产业结构的调整直接影响相关利益者的利益诉求。2000年5月辽宁省人民政府批复清河为省级旅游度假区，2006年11月国家旅游局批准为4A级国家旅游景区，依托水库环湖景观带打造休闲旅游度假项目，一时间建设生态度假山庄，成为推动清河经济发展的新增长极。伴随经济发展与水资源环境间的矛盾日益紧张，为实现备用水源的有效保护，2010年施行《铁岭市饮用水水源保护区区划方案》限制甚至禁止保护区内存量旅游产业发展，导致景区各项指标不能达到《旅游景区质量等级评定与划分》、《国家4A级旅游景区标准》，2016年12月国家旅游局将清河水库从国家4A级旅游景区中摘牌。 三、水源保护与经济协调发展困境 保护区划定方案制定已七年有余，但与库区内存量旅游企业、农民间的矛盾依然未得到解决，致使饮用水无法得到有效保护，探求其问题根源，找出症结所在是破解这一难题的关键。 （一）生态修复的体系未厘清 现行生态修复立法理念滞后、法律体系零散、法律规范失衡。修复生态环境作为责任的一种承担方式，源自于《环境公益诉讼解释》及《环境侵权解释》。“生态系统[6]”不同于民法上的“物”，物可以通过责任人修复恢复到原有状态，而生态系统原始状态难以界定，修复过程需要各方介入，有的生态是不可逆的无法恢复原状[7]。将“修复生态环境”等同于“恢复原状”将拉大理论与现实的差距，造成实践中修复成本过高、难以得到落实，另一方面因无法恢复原状，导致对水源采取绝对保护，拒绝发展经济。 （二）保护区范围划定不合理 扩大饮用水保护区划定范围，使得拟新建设项目远离水源地，有利于减少污染源，但却严重分散了保护水源的地方政府资源，使部分不需要划入保护区的列入保护区范围，真正的一级保护区却难以得到有效保护。水源地周围三十多家旅游企业均形成于保护区划定之前，通过政府招生引资投资兴建，现因保护区范围圈定范围扩大，对未影响水资源的一切已建成旅游企业，责令拆除或者关闭，强行进行搬迁，有违法不溯及既往的原则，抨击了政府公信力，增加财政负担，短期内污染源难以得到根除。 （三）补偿与激励政策未落实 保护区禁止旅游活动导致游客量和旅游收入消减，原有存量项目、基础设施将被拆除，区内一些企业因历史遗留问题，存在部分不动产未办理权属登记情况，如拆迁其投资权益难以得到合理的补偿，势必激化矛盾。随着旅游项目低迷，库区周边农民农家乐、渔家乐等收入也随至降低，加之保护区禁止种植农作物、饲养牲畜降低了居民收入,政府部门未能及时给予库区农民相应的经济补偿,贫富两极分化甚至极化。补偿问题不解决，政府机构与旅游企业、库区农民间的拉锯战持续升温，引发群体事件。 四、保护与经济协调发展解决机制 以问题为导向，协调水源保护和经济发展间的矛盾，同时兼顾不同利益相关者诉求，寻求最佳契合点，以期有效推动水资源生态修复与存量旅游业可持续发展。 （一）重构生态修复制度体系 生态修复是对片面强调环境保护、恢复原状的全面纠正，为水源保护与经济协调发展，奠定理论基础，法律保障。生态修复是一项复杂的系统工程，既包含“退耕还林”等自然环境的恢复过程，也包括“调整结构”等对影响生态系统平衡的社会发展问题的治理[8]，最终实现生态环境保护与经济发展的契合。结合生态环境的现状，设计以可持续发展、公众参与、损失补偿作为基本原则；采用混合型立法模式，即以《生态修复法》为基本法，各地方性法规、规章及标准为有效补充；构建以整体规划、分级审批、公众参与、资金保障、环境评价、实时监测、法律责任在内环环相扣的保护体系，实现内在调整与外在干预的有机结合，相互作用相互影响，建立相对完备的生态修复法律体系。 （二）调整水源保护区划方案 缩小保护区，为调处矛盾、解决问题增加缓冲带，从而减轻“敏感”事项扩大化、剧烈化的风险。《水法》、《水污染防治法》、《铁岭市饮用水水源保护条例》等国家和地方法律法规对于水源保护区的划定、调整、撤销遵循的均是动态管理机制，由市县政府提出划定方案，报省级政府批准。考虑到清河水库关联各方的利益冲突，统筹各部门资源，建立政府各有关部门的环保规划联动机制，对地区现行饮用水保护区划的合理性进行充分论证，在不低于《饮用水水源保护区划分技术规范》的基础上，适时调整保护区划方案，将保护区范围缩小至可控范围，有利于将矛盾冲突控制在小范围之内，集中对区内水资源进行有效保护和管理，使问题在良性、有序的轨道上得到妥善解决。 （三）建立生态补偿激励机制 单一依靠政府主导，难以实现资源优化配置，实施补偿激励，增加企业与农民主观能动性，增强社会经济、生态效益良性互动。落实以“污染者付费、受益者补偿”为生态补偿原则，建立下游区对上游区，受益区对受损区的生态补偿机制，以平衡各方利益，弥补拆迁补偿、水源保护出现的资金缺口。通过缩小保护区，置换出的水陆域用于生态经济建设，政府给予“产业建设、资金扶持、优惠政策”作为生态补偿，旅游企业通过特许经营、ppp等模式进行技术改造、设施设备升级满足防污治污要求，充分发挥生态潜力、产业潜能、区域特色，打造生态小镇，带领保护区农民进行产业结构升级，参与到生态小镇建设中，逐渐在生态系统内部形成造血供血机能与自我发展的良好机制，实现可持续发展。 五、结论 承前启后，既往开来——在发展中保护，保护中发展，实现水源保护与经济发展的有机结合。十八届三中全会提出“完善生态修复制度作为建设生态文明制度体系的重要内容之一”为水资源生态修复路线探索提供了契机。鉴于生态修复仍处于起步阶段，本文以清河水库水源保护区划定与区内存量旅游产业发展利益冲突的解决机制为利，从饮用水保护区划为着入点，对水源保护与经济发展进行博弈分析的基础上，指出当前存在生态修复的体系未厘清、保护区范围划定不合理、补偿与激励政策未落实的问题，提出重构生态修复制度体系、调整水源保护区划方案、建立生态补偿激励机制的路径，旨在为水资源生态修复提供有价值的参考。 注释与参考文献：
[1]水利部:《2015年中国水资源公报》,中国水利出版社2016年版,第1页。
[2]环境保护部:《2016中国环境状况公报》,http://www.mep.gov.cn/hjzl。
[3]辽宁省环境保护厅:《关于铁岭市饮用水水源保护区区划方案的批复》，http://www.lnepb.gov.cn/hjgl/wrfz/lyswrkz/201511/t20151117_68133.html。
[4]刘瑟:《清河水库饮用水源保护对策研究》,《现代农业》,2012年第五期，第169页。
[5]参见姜凤伟:《清河水库饮用水水源保护区污染物调查及防治措施》,《内蒙古水利》，2016年第11期。
[6]参见《环境科学大词典》，中国环境科学出版社2008年版。
[7]吕忠梅,窦海阳:《修复生态环境责任的实证解析》,《 法学研究》,2017年第三期，第125、126页。
[8]吴鹏:《生态修复法律责任之偏见与新识》,《中国政法大学学报》,2017年第1期,第110页。
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