论风险预防原则在长江水环境保护中的运用
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论风险预防原则在长江水环境保护中的运用 张懿丹[1] 在长江经济带、长江中游城市群、中部崛起战略等国家政策叠加引领下，长江沿线城市发展速度将进一步加快，长江脆弱的生态环境已成为长江经济带建设的重要制约因素。《长江经济带生态环境保护规划》不久前颁布，国家发改委《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》也指出：长江黄金水道环境污染防控治理的总体思路是将修复长江生态环境摆在压倒性位置，以改善水环境质量为核心，注重风险防范，全面推进长江水污染防治和生态保护与修复。加强对风险预防原则的研究,发挥其在长江水环境保护中的运用,对于我国调整长江水环境保护治理思路、增强长江水环境污染防控治理水平和促进长江经济带可持续发展具有重要的意义。 一、环境法中风险预防原则的背景与内容 （一）风险预防原则产生的背景 德国著名社会学家乌尔里希·贝克首次提出了风险社会理论，之后吉登斯的《现代性的后果》以及卢曼的《风险：一种社会学理论》都把科技和环境风险提升为现代性高级阶段的一对结构性支柱，这些理论构成了研究风险现象以及探讨风险社会中法律制度之建构等问题的重要路径。风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会里，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。 在风险社会中，环境问题表现最为突出。风险社会中的环境问题并非指自然灾害引发的环境问题，而是指由于人类活动对环境造成的影响，也就是吉登斯所谓的“制造的风险”，即由于人类自身知识的增长而对整个世界带来的强烈作用所创造的风险，对于这种风险境况人类几乎没有历史遭遇的经验。[2] 风险预防原则最初规定于联邦德国的预防性规则，此后得到了迅速发展，20世纪80年代后已扩展到包括了保护臭氧层、 气候变化、有毒有害废物处理、防止水污染和空气污染、 生物安全等环境保护的所有领域,并发展成为国际环境法的一项基本原则。在国内法方面,自上世纪90年代以来,风险预防原则也逐渐被美国、日本、法国、 加拿大、 欧盟等国家以立法方式确立为国内环境法的基本原则并得到很好的实践。 （二）风险预防原则的基本内容 风险预防原则是指在经济开发过程中开发行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事先采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境风险。这项规则的要点是为了防止环境破坏，社会应该未雨绸缪，在潜在危险行为发生之前做出详细计划，防止环境利用行为导致环境污染或者破坏现象的发生。 从国内外环境立法实践来看，风险预防原则应当包括两层含义：一是对于科学确定性事件的损害预防，在传统的污染防治和生态保护领域，如果有科学证据能够确切证明环境污染或破坏确实可能发生并将损害财产和人身权益，则必须采取预防措施，进行损害预防；二是对于科学不确定性事件的风险预防，即基于现有的科学知识去评价环境风险，对开发和利用环境行为可能带来的环境危害无法进行事先预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现。风险预防原则针对的是无确凿科学证据证明的环境风险问题,而单纯的预防原则针对的是已经明确证明的风险，风险预防原则针对的范围更广。 二、风险预防原则在水环境保护相关法律中的运用 风险预防原则使环境法超脱于传统法律：传统法律是事后救济，建立在科学证明基础之上的证明规则；而环境法是事前预防，建立在科学不确定基础之上的预防原则。20世纪70年代，我国便将预防为主、防治结合原则作为环境保护工作的重要方针，体现了风险预防的思想。在具体法条中，通常会用“可能”等词语进行表述，以涉及到水环境保护具体法律条文例举如下： 1、《中华人民共和国环境保护法》第三十一条因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。 2、《中华人民共和国水污染防治法》 第六十二条 饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位采取停止或者减少排放水污染物等措施。 第六十六条 各级人民政府及其有关部门，可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。 第六十七条 可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。生产、储存危险化学品的企业事业单位，应当采取措施，防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。 第六十八条 企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。 第八十一条第二款 在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。 第九十一条 本法中下列用语的含义：（二）水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，可能导致水体污染的物质。（三）有毒污染物，是指那些直接或者间接被生物摄入体内后，可能导致该生物或者其后代发病、行为反常、遗传异变、生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。 三、环境公益诉讼对风险预防原则的实践 通过法律途径保护环境已成为司法机关、环境行政机关的共识。2016年，人民法院共受理环保社会组织和人民检察院提起的环境公益诉讼案件500余起。建立环境民事公益诉讼和检察机关提起行政公益诉讼制度在内的公益诉讼制度是社会发展趋势，环境司法与环境行政执法形成合力保护环境的效果将日益彰显。环境公益诉讼针对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为进行了相关法律上的规定和实践层面的操作，蕴含着深刻的风险预防思想。 根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第十八条[3]的规定，法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼的对象是已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为；对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。 实践中，以重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染民事公益诉讼案为例，本案涉及三峡库区饮用水资源的保护。磺厂坪矿业公司在水污染防治设施尚未建成的情况下，擅自投入生产，违法倾倒生产废水和尾矿，引发千丈岩水库重大突发环境事件；由于至今未建设水污染防治设施，其选址存在污染地下水风险。法院依法判决被告将环境修复到损害发生之前的状态和功能，无法完全修复可准许采取替代性修复方式，并且确定被告不履行修复义务时应当承担的修复费用。本案具有借鉴意义的即磺厂坪矿业公司造成的现实环境损害与潜在的污染风险并存，该诉讼结果更具风险预防性，有利于及时制止环境违法行为，全面保护社会公共利益。 四、发挥风险预防原则在长江水环境保护中的重要作用 我国以《水污染防治法》为代表的环境立法虽冠以“防治”的名称,在一定程度上也体现了风险预防的思想，但在实质内容上是“治”多于“防”。风险预防原则具有重要的法律漏洞弥补和利益衡量功能，当环境法律规范与社会现象存在矛盾时，既为解决个案纠纷提供可能，也为法律的修订奠定基础。对于决策者来说，当一种活动造成危害人类健康时，应该采取预防措施，即使有些因果关系还不能完全确定。这时，证明负担应该由活动的支持者而不是公众来承担。风险预防的本意在于防患于未然，增强决策者和管理者的风险预防意识是最重要的。 长江沿线的污染现状已严重挑战其生态环境承受力。对环境污染和破坏所造成的损失进行救济是环境法的重要内容，但并不是环境法立法的初衷和归宿。环境法的主要任务在于预防环境污染和破坏，而不是对环境污染和破坏造成的损失进行救济。长江水环境问题的根治应当立足于预防，防患于未然，对开发利用环境的行为，应当事前预测和防范其可能产生的环境危害；对于已经产生的环境问题和由于条件限制未能认识、预测和防止的环境污染和破坏，应当积极治理。全面规划、合理布局；制定并实施具有预防性的环境管理制度：环境影响评价制度、“三同时”制度、环境规划制度，发挥风险预防原则在实现长江水环境保护和生态环境治理的指导作用。
[1]作者简介：张懿丹，女，法学硕士，湖北听泉律师事务所律师。
[2][英]安东尼，吉登斯：《失控的世界：全球化如何重塑我们的生活》［M］．周红云译．江西人民出版社，2001，第24页。
[3]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。 |
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责任编辑：dongzelaw
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