长江流域水污染纠纷的环境公益诉讼问题研究
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长江流域水污染纠纷的环境公益诉讼问题研究 （李念湖北听泉律师事务所） 摘要：近年来，经济的高速发展伴随的环境污染问题在长江流域凸显严重。长江流域水污染事件的频繁发生，引发社会对长江流域水污染问题的极大关注。随着环保法、民事诉讼法等法律的的修订及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释的出台，环境公益诉讼成为解决长江流域水污染问题的有效路径。然而，环境公益诉讼制度在解决长江流域水污染纠纷过程中仍然存在诸多问题，应当从各方面完善相关制度，使其发挥更大的作用。 关键词：长江流域 水污染纠纷 公益诉讼 长江流域面积180万平方公里，干支流涉及19个省（市、区），整个长江经济带占中国国土面积的五分之一，拥有6亿人口，GDP总量占全国经济总量的四成。[1]由于长江流域所辖的广大面积，及其占有的重要经济地位，使得该流域的水污染问题越来越成为焦点，水污染纠纷的解决也尤为受到社会关注。因此，建立完善的制度解决日益严重的长江水污染纠纷，已成为长江流域环境治理工作的迫切需要。环境公益诉讼本身所具有的特性，为长江流域水污染纠纷的解决提供了一个较好的路径。 一、环境公益诉讼介入长江流域水水污染纠纷的可行性及必要性分析 （一）可行性分析 1、法律制度的完善。多年来，众多学者及专家呼吁通过公益诉讼来促进长江流域水污染纠纷问题的解决。吕忠梅教授认为：“针对目前对长江流域的水资源公共资源属性认识的不足，对公共利益的保护不力，没有很好地体现风险预防理念的现状，必须建立有效的公益诉讼制度，完善长江流域水污染纠纷的处理机制”。[2]然而，公益诉讼制度在法律层面的缺位，致使环境公益诉讼只能停留在理论层面，如公益诉讼原告主体资格未在法律中明确，环境公益诉讼长期因无适格主体而难以进行。2015年1月1日经修订施行的《环境保护法》第五十八条规定“第五十八条对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”。该条明确社会组织可作为原告提起环境公益诉讼，让公益诉讼的提起主体有了法律基础。2013年修订的民事诉讼法在第五十五条确定社会组织和法律规定的有关机关可以作为环境公益诉讼的主体。2015年1月7日，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》颁布实施。2016年1月6日实施的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，人民检察院在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。环境公益诉讼法律制度的逐步建立，为公益诉讼解决长江水污染纠纷提供了法律保障。 2、专门管辖法庭的设立。长江流域涉及多个省市，其干支流、上下游被人为地划分为多个行政区域，因此，长江虽然从生态系统上是一个完整的系统，却形成了实际上的分割利用和管理的现象。由于行政分割管理，一旦发生水污染，案件的管辖权难以确定。而且，由于地方利益的存在，导致水污染纠纷案件的审理受到干涉，当事人的利益诉求难以得到保护，因此，长江水污染纠纷必须由跨区域的专门审判组织进行。2015年1月28日，湖北省高级人民法院发布《关于全省法院环境资源审判模式与管辖设置方案的通知》， 该《通知》规定，由武汉海事法院与汉江中级人民法院对全省公益诉讼案件实行跨行政区域审理，武汉海事法院负责其管辖的湖北省内长江、长江支流水域水污染损害等环境公益诉讼案件的审判；汉江中级人民法院负责省内长江、长江支流水域水污染损害以外的环境公益诉讼案件，具体包括大气、土地、湖泊、水库、森林、湿地、自然保护区、风景名胜区的环境污染、生态破坏案件。环境资源审判庭的设立，是长江流域水污染纠纷专门管辖作出的有益尝试，将有助于水污染纠纷得到高效、专业的处理。 （二）必要性分析 1、长江流域水资源的公共利益属性需要环境公益诉讼的介入。长江流域水资源具有典型的公共物品性质，遭受水污染后，不仅会损坏个体利益，更会对社会公共利益造成损害。虽然个体是公共利益的享有者，但是由于个人力量的有限以及对公共利益维护的淡漠，使得作为公共利益的水资源受到污染后，难以通过私益救济得到保护。环境公益诉讼与其它诉讼的最大区别就在于原告提起诉讼的目的不是或者不仅仅是为了自己或某些特定人的环境利益，而是为了保护公共的环境利益，水污染环境公益诉讼的公益性目的与长江流域的公共属性相契合。 2、水污染环境公益诉讼对环境污染的风险预防作用，将加强长江流域水资源的保护，减少水污染纠纷的产生。传统诉讼一般是在损害发生后进行救济。水污染公益诉讼的提起及最终裁决，并不要求一定有环境损害后果发生，只要根据有关情况合理判断有环境公益损害的潜在可能即可，这种风险预防功能能够促进长江流域水资源的保护，将水污染危害将至最低。 3、水污染环境公益诉讼能够促进公众参与。环境公益诉讼的波及范围呈现广域化和规模化特点。法院裁决作出之后，不仅直接约束当事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘束力和引导力。这种裁决的扩张力为公众参与环境保护提供重要途径，会在更宽泛的领域影响公众对社会公共利益的关注与参与。 二、长江流域水污染环境公益诉讼存在的问题 （一）水污染环境公益诉讼提起主体范围狭窄 1、对社会组织资格进行严格限定。依据环境保护法及民事诉讼法的规定，水污染环境公益诉讼的提起主体为社会组织及有关机关，但是，该法对于社会组织参与环境公益诉讼有着严格的条件限定，从而将众多社会组织排除在环境公益诉讼的范围之外。 2、有关机关参与不够。依据《民事诉讼法》第五十五条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，法律规定的机关可提起环境公益诉讼，目前仅规定检察机关在可提起环境民事公益诉讼。 3、公民无环境公益诉讼提起资格。公民是社会公共利益的享受者，同时也是水污染最直接的受害者，因此，公民应当作为环境公益诉讼的提起主体，但是，法律未给予公民环境公益诉讼提起资格，使环境问题得不到及时有效的解决。 （二）诉讼成本过大阻碍水污染环境公益诉讼的提起 水污染环境案件过程中可能涉及调查取证、专家咨询、检验、鉴定等费用，上述费用往往十分高昂。提起公益诉讼的社会组织都是非营利性的，这一特性导致社会组织没有充分的资金来支持其进行公益诉讼。而且，公益诉讼的相对方一般是具有较强资金实力的公司，与社会组织在资源、地位、力量对比上并不平衡，这也可能导致诉讼结果的不公平。诉讼成本的巨大，以及与相对方实力的不均衡，将严重影响社会组织参与水污染环境公益诉讼。 （三）法官对于审理水污染环境案件的专业能力欠缺 水污染环境公益诉讼案件具有较强的复合性及技术性，案件往往涉及环境科学技术知识，当前各地虽然设立了专门的环境资源审判庭，但是作为环境资源审判庭的法官大多来自其他业务庭，对于水污染环境诉讼案件的审理并无实践经验，环境专业技术知识储备不够，环境公益诉讼法律还在逐步完善阶段，制度上并不成熟，法官在案件审理过程中存在不少困难。 三、完善水污染环境公益诉讼解决机制的思考 （一）扩大水污染环境公益诉讼提起主体的范围 1、有条件的赋予公民提起水污染环境诉讼资格。公民是水污染的直接影响主体，由于“首先，违法行为最容易由直接受其影响的人发现；其次，比起背着预算包袱的政府行政机关，更多情况下是私人较易提起诉讼”，[3]因此，应当赋予其水污染环境公益诉讼原告资格，使其对受损害的权利进行救济。但是，由于公民法律素质不高，允许公民提起环境公益诉讼可能导致滥诉的发生，从而浪费有限的司法资源，因此，应当对公民提起水污染环境公益诉讼设置限制条件并严格审查。 2、放宽社会组织参与水污染环境公益诉讼的范围。现行法律对于社会组织参与环境公益诉讼限制条件过严苛，社会组织作为当前提起环境公益诉讼的主要主体，应可适当放低门槛，引导社会组织参与环境公益诉讼。 3、将环保部门作为环境公益诉讼原告。法律虽然规定了有关机关作为环境公益诉讼原告主体，但是目前无法律明确有关机关。鉴于环保部门的专业技术能力，可将环保部门作为环境公益诉讼原告。 （二）建立水污染环境公益诉讼的支持制度 1、针对水污染环境诉讼成本高昂，社会组织难以承担这一问题，可建立环境公益诉讼的专门基金，基金来源可从以下方面着手：一是政府专项资金支持；二是从环境污染案件的赔偿费用中拿出一定比例的资金投入到专门基金中；三是社会公益捐款。 2、建立环境公益诉讼的法律援助制度。可将环境公益诉讼纳入法律援助体系，鼓励律师参与环境公益诉讼援助工作。 （三）提高水污染环境公益诉讼审判法官的业务能力 加强对全国环保法官的业务培训，统一环境保护法律相关的法律及司法解释等的适用。同时，建立环境审判法官向环境专家、学界权威学者的咨询制度，发挥环境领域专家和学界权威学者的智囊团作用，为法院开展环境资源审判工作提供强有力的专业知识支持。 （四）提高公民的环境保护参与意识 水污染纠纷的解决，环境的改善需要公众的积极参与。当前我国公民的环保意识在逐步增强，但是公众对环境的参与性并不高。因此，政府应及时公开环境信息和发布环境违法企业的名单，排污单位及时的公开环境影响评价报告书全文和公开自身环境信息，以确保公众的环境知情权、听证权、司法救济权的顺利行使。 参考资料： 1、秦天宝、汪玲霞：《浅论我国环境公益诉讼原告的确定——从水污染防治出发》，载《水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究——2008 年全国环境资源法学研讨会论文集》。 2、代杰：《跨行政区域水污染纠纷解决机制研究》，载《北华大学学报( 社会科学版)》2013年2月第1期。 3、张百灵：《跨行政区域水污染纠纷解决机制研究》，载《水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究——2008 年全国环境资源法学研讨会论文集》。 4、吴勇：《试论长江流域水污染纠纷的司法救济》，载《水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究——2008 年全国环境资源法学研讨会论文集》。 5、吕忠梅：吕忠梅：《解决水污染纠纷的法律思路——以长江流域水污染纠纷为样本》，载《绿叶》2007年第6期。 6、陈坤：《完善长江流域跨界水污染 防治法律体系的探讨》，载《《生态经济》2011年第3期。
[1]裴斌王振栋：《周维：长江流域面临饮用水污染等三个突出问题》，湖北日报网，2016年11月18日，http://news.cnhubei.com/xw/2016zt/cjlt/201611/t3743758.shtml。
[2]吕忠梅：《解决水污染纠纷的法律思路——以长江流域水污染纠纷为样本》，载《绿叶》2007年第6期，第47页。
[3]张式军:《我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2007 年第3 期，第83 页。
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