周塞军 ：关于生态保护的立法与实践
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（北京天驰君泰律师事务所 周塞军 13801274023）
摘要：生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，国家采取了一系列措施保护和改善生态环境，新《环境保护法》对生态补偿制度、生态保护红线制度进行了明确的规定，这就表明生态补偿制度、生态保护红线制度已经进入了法制化进程，但是对其只是进行原则性的规定，缺乏专门的立法和可操作性，但仍然在我国生态保护道路上具有里程碑意义。 关键词：生态保护 、生态保护补偿 、生态保护红线制度 、立法、实践 目 录 引 言1 一、生态保护的立法3 （一）生态保护补偿制度的立法3 （二）生态保护红线制度的立法4 二、生态保护的实践6 (一)生态保护补偿制度的实践6 （二）生态保护红线制度的实践8 结 论10 [注释]11 [参考文献]11 引 言随着我国的经济发展和工业化进程的加快，促使了我国经济的快速发展，但是经济发展的同时忽略了生态环境保护，造成我国现在生态环境不断的恶化，空气污染严重、水资源不断的减少和恶化等，现在我国已经转变了只注重经济的GDP，忽略生态环境的GDP的观念，采取措施保护我国生态环境。十八届三中全会提出生态环境保护，改革生态环境保护管理体制，第一次明确提出划定生态红线，再次强调要建立生态补偿制度，因为早在2011年，发改委就牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿。2015年新实施的《环境保护法》也确定了生态补偿制度和生态保护红线制度，虽然只是原则性的确定，但这是我国生态保护法制化不可逾越的一步，奠定了生态保护的法制化基础。地方也出台一些生态保护补偿的办法和意见，例如《江西省流域生态补偿办法》、《安徽省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》、《湖北省生态补偿金管理办法》等都是地方对生态补偿的规定。我国生态保护红线制度的提出和对生态保护红线的划定，对我国整个生态环境的保护起到了很重要的作用，环保部于2014年印发的《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，对生态保护红线的基本定义和构成进行了规定，这样有利于我国生态保护红线的划定。我国一些地方也出台了生态保护红线的办法和规划，例如《海南省生态保护红线管理规定》、《江苏省生态红线区域保护规划》，对保护地方的生态环境具有重要的作用。 总之，生态保护已经到了刻不容缓的地步，环境保护不仅是国家的责任，也是我们每个人的责任和义务，我们应该严格遵守国家的方针政策和法律法规，保护我们共同的家园。 目前，我国生态环境存在很多问题，比如:耕地面积减少、土地沙漠化日趋严重、森林资源日益缺乏且急剧减少、水土流失日益加重、淡水资源严重减少、生物多样性减少、各种污染严重。环境权是指公民及其相关主体对影响其生存和发展的各种环境因素所享有的各种权利，它是生存权的前提和升华，更是发展权的基础[1]。 一、生态保护的立法法作为对社会利益关系的权威性调节器，主要是通过分配利益来实现的[2] 。生态环境关系到人们最基本也是最重要的生活环境，但是随着生态环境的日益恶化，人们不仅仅需求的是生存权、发展权，更加追求的是环境权，生态保护已经提升为国家重要的任务，我们也要协调好三种权利的关系，在发展中谋求更好的环境。（一）生态保护补偿制度的立法 我国单行法律已经对破坏生态的行为的惩罚进行了规定，但是生态保护补偿是对合法行为的受益者对遭受损失一方或者施益者给予补偿的一种方式，这样更能平衡整个生态系统中的社会关系。生态保护补偿制度是目前我们经常提到的对生态保护的一种重要方式，新的《中华人民共和国环境保护法》只是对其进行原则性规定，没有系统性规定，但是我国在法律层面上首次提出，这也为生态保护补偿制度奠定了法律基础。目前对于生态保护立法模式众说纷纭，个人认为我国的生态保护补偿立法模式更加适宜生态保护补偿基本法与单行法并举，法律本身就是不宜规定的过于繁琐和复杂，应该是基础性和程序性的，基本法规定生态保护补偿的对象、标准、原则、方式、法律救济方法等基本规定，指导各单行法的具体适用，而各单行法能够在森林、草原、土地等方面做具体的补偿规定，根据不同的情况采取不同的补偿方式。生态补偿方式应该是多样化的，我们不应该一刀切的进行补偿，充分运用政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿等不同的方式【1】，确保我国的生态环境能够得到保护。2010年4月，由国家发改委领衔的《生态补偿条例》（草案）起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会成立。这意味着，生态补偿正式进入法律起草阶段[3]。有专门的法律规定生态补偿制度，这为生态保护补偿提供了更加系统的操作规则和补偿标准等，为我国生态保护迈出了重要的一大步。 新《环境保护法》虽然对生态补偿制度有所规定，但是这些规定过于原则，有关生态补偿的关键问题，如生态补偿的原则、标准、主体、方式及资金来源等还缺乏明确规定，新《环境保护法》对于生态补偿制度的规定并不具有可操作性，生态补偿法律体系还有待进一步系统和完善[4]，生态补偿相关内容的7部法律涉及林业、水资源等几个环境行政管理领域对生态补偿制度只是原则性的规定。从整体上看，我国生态补偿立法中的问题在于：生态补偿立法统一性不足，导致单行法在规定不同类型不同层次的生态补偿时容易产生冲突。同时，立法中的规定过于原则，尤其缺少生态补偿方式、程序方面的规定，使得生态补偿相关利益主体在实践中难以依法确定权利义务关系[5]。 （二）生态保护红线制度的立法 生态保护红线制度是我国新《环境法保护法》第二十九条明确提出，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。“红线”一词最初起源并被应用于城市规划，它具有形象化的含义，规划部门批准建设单位的地块，一般用红笔圈在图纸上，因此被称为“红线”。红线即指不可逾越的边界线[6]。早在2011年我国为了强化生态保护，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）是首次以国务院文件形式出现“生态红线”概念并提出划定任务；中共中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务；2014年环保部印发《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，界定了生态保护红线的定义及构成，是国家生态保护红线体系技术支撑文件的重要组成部分 。由此可见，不管是我们的党还是国家都是高度重视生态保护红线制度，生态保护红线制度是我国生态保护重要的制度创新和战略决策，生态保护红线是对生态保护的最低要求，我们应该严格恪守这道红线。 在地方上，江苏省在2013年率先出台的《江苏省生态红线区域保护规划》，对生态保护红线进行了分类分级管控措施、区域分类，都进行了详细的分类和制定了具体的措施，但是没有规定违反生态保护红线制度的法律后果。海南省从2016年9月1日实施《海南省生态保护红线管理规定》（以下简称《规定》，明确了生态保护红线的划定和管理，如果违反上述规定可能被追究刑事责任。该《规定》对破坏或者擅自移动生态保护红线地理界标、宣传牌和警示标志，违反规定在生态保护红线内进行开发建设等活动都做了规定，并明确了违反《规定》之后的处罚责任。《规定》明确生态保护红线制度的内容以及处罚责任，以规范性文件的形式表述生态保护红线制度，虽然法律效力层级较低，但是为生态保护红线制度的法制化进程、实践遵循的标准和处罚责任奠定了重要的基础。 生态保护红线制度虽然是我国党和政府越来越重视的制度，但是除了新《环境保护法》原则性规定外，并没有专门的法律法规对生态保护红线具体的标准、适用范围、基本原则、法律责任等方面在作出规定。我国的生态保护红线制度立法体系不完善、法律责任不明确、立法内容过于原则等都是现在存在的弊端，应该科学合理的规定生态保护红线制度，明确相关的概念和原则、法律责任、划定标准等，从而能够更加的完善我国生态保护红线制度的法律体系，保护我国生态环境。 二、生态保护的实践(一)生态保护补偿制度的实践生态保护补偿制度按照补偿模式，我国目前可以分为政府补偿和市场补偿，我们就分析一下这两种补偿方式的实践案例，参考其中的有效做法和经验，可以提出我国在生态补偿制度和创新方面的具体措施，实现科学合理的生态补偿，完善补偿方案，从而取得生态补偿的最大效益。根据《生态补偿条例》的草案框架稿可知，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区，共7个方面【2】。20世纪70年代，四川省青城山保护区将门票收入的30%用于青城山保护区的森林保护，开创了我国生态补偿的先例；20世纪90年代我国在重要生态功能区生态补偿、流域水资源生态补偿、矿产资源开发区生态补偿方面进行了大量的实践与探索[7]。当前，我国借鉴外国经验，加强各地区之间的交流，开始大力开展生态补偿实践保护我国的生态环境。 我国已经实施了一系列生态环境补偿措施，例如退耕还林还草项目、天然林保护工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等大型环境补偿项目，我国政府还购买和补偿大规模的、全国性的流域生态补偿项目，在生态保护方面都取得了良好的效果。例如北京对密云水库的生态保护补偿是高度关注和重视的，因为密云水库的特殊地理位置和作用所决定的，补偿方式是政府通过征收补偿费，其资金来源主要是政府的财政转移支付，这样的做法既解决了资金的问题，也缓解了密云水库的环境污染；除此之外，还采取了水权交易的市场化手段，通过密云水库区上下游居民的协商，对水权进行有偿的转让。下游的居民获得生活和工业的灌溉用水是通过购买上游居民的灌溉用水，从而上游居民获得补偿。密云水库的生态补偿方式及采用了政府补偿方式，又能够运用市场补偿方式，两者的结合应用很好的解决了密云水库的资金问题和水污染问题，这种方法是非常值得借鉴的。 我国不仅是中央政府还有地方政府在针对自己地区的生态环境，都采取了有效的生态补偿制度，但是仍然存在着生态补偿范围较小、补偿模式单一、补偿标准不明确等方面的问题。目前我国的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、水源保护等大型环保项目方面[8]，这样不利于我国全面的保护生态环境；纵观我国生态补偿的案例，我们更多的是采用政府补偿模式，政府资金实力雄厚，环保意识比较强，但是地区之间的补偿差异很明显，中东部地区比西部地区明显更加受益，应该充分发挥市场补偿模式，发挥市场的自由调控功能，政府宏观调控；我国的法律法规还没有明确补偿标准，这样可能导致生态服务提供者得不到应有的补偿，极大的打消其积极性。科学合理设计生态补偿的程序和具体实施规则会更加有利于保护我国的生态环境，充分发挥政府补偿和市场补偿两种方式的作用。 （二）生态保护红线制度的实践 生态保护红线制度的实质是生态环境安全的最低底线，目的是建立严格的生态保护制度，划定生态保护红线是我国生态环境安全的需要，现在我国的生态环境系统日益退化，尤其是草地退化严重，水资源污染严重，湿地也在不断的萎缩，我国的生态系统服务功能不断的持续下降。划定生态保护红线也可以不断的改善我们的生活环境，我们居住的环境不断恶化，尤其是北京的雾霾天气持续时间久，对人体危害大，我们要从源头治理环境污染，重建碧水蓝天。 宏观尺度的生态保护红线是微观尺度生态保护红线的指导，微观尺度的生态保护红线是宏观尺度生态保护红线的强化、精准化实施，不同尺度的生态保护红线在主要内容、侧重点、作用、精度要求等方面有所差异[9]。中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确指出，要严守资源生态红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。“生态红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。国家层面上，环境保护部在认真研究和试点工作的基础上，在全国开展生态红线划定工作，确保各级各类自然保护区纳入红线，提升重要生态功能区、自然保护区、生物多样性保护优先区的生态系统稳定性和生态服务功能，牢固生态安全屏障。地方上，早在2005年广东省人大就审议通过了《珠江三角地区环境保护规划纲要（2004-2020）》，其中把珠江三角洲地区12.13%的地区划分为红线区域；海南省生态环保厅将三亚市陆域生态保护红线区域总面积878.77平方公里，占三亚陆地国土面积的45.78%；江西省在近日也下发了《江西省湿地保护工程规划（2015-2020）》，在全省范围内划定了湿地保有量和全省湿地生态保护红线。 综上所述，不管是中央层面还是地方层面，都严格积极的落实划定生态保护红线，但是这只是前提，还要有严格的制度保障，才能使生态保护红线制度落地，十八届三中全会提出实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。 结 论我国生态环境不断恶化，生态保护势在必行，但是我国的生态保护补偿和生态保护红线制度仍然只是原则性的规定，没有法律的具体规定，法律体系仍然不完善，法律层级较低。不断完善生态保护补偿和生态保护红线制度的法律体系，科学合理的规定具体的实施程序和操作规则，对补偿的具体标准和补偿对象等进行明确的规定，对生态保护红线的划定标准和区域，承担的法律责任和处罚。参考和借鉴国外和我国生态补偿、划定生态保护红线的实践经验，为今后我国的生态保护提供有益参考。[注释]【1】 目前对生态补偿的概念和方式，国家层面并没有做出明确规定，本文中的补偿方式是根据百度查询和实践中的补偿方式进行阐述的。【2】 根据国家发展改革委员会公布的《生态补偿条例》草案框架，草案框架已经成型，并初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。 [参考文献][1]李爱年，邓雅静 生态保护补偿制度的价值取向和立法选择[J] 时代法学 2014.6[2]胡旭晟，蒋先福.法理学第2版[M].长沙：湖南人民出版社、湖南大学出版社,2004.30-31. [3]韩卫平 生态补偿概念的法学界定[J] 甘肃政法学院学报 2016.2 [4]陈勇 论新《环境保护法》与生态补偿制度的法制化[J] 湖南警察学院学报 2014.6 [5]陈晓勤 我国生态补偿立法分析[J] 海峡法学 2011.1 [6]李惠玲，王飞 我国生态保护红线制度立法研究[J] 河南财经政法大学学报 2015.6 [7]陈尉，刘玉龙，杨丽 我国生态补偿分类及实施案例分析[J] 中国水利水电科学研究院学报 2010.1 [8]徐永田 我国生态补偿模式及实践[N] 人民长江 2011.6 [9]万军，于雷，张培培，王诚新，张南南 城市生态保护红线划定方法与实践[ |
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