廖月中：论环境损害鉴定评估制度的瑕疵与完善
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湖北图盛律师事务所、廖月中、18971888148
摘要2 引言2 一、案情介绍2 二、环境评估的程序及结论3 三、我国环境损害鉴定评估面临的不足4 1、环境损害鉴定评估法律法规不健全4 2、环境损害鉴定评估技术体系不完备5 四、对环境损害鉴定评估制度完善的建议5 结论6 摘要本文主要围绕环境损害评估制度展开讨论，通过亲自代理的一起环境公益诉讼案件来阐述实践中环境损害评估的程序，然后引出我国目前环境损害鉴定评估制度存在的瑕疵，包括环境损害鉴定评估法律法规的不健全和环境损害鉴定评估技术体系的不完备，最后表达对环境损害鉴定评估制度完善的建议。关键字：环境损害、环境损害鉴定评估、环境公益诉讼 引言随着我国经济的高速发展，环境损害事件频繁发生，带来的环境问题和社会问题也是层出不穷。与此同时，这也引起了党和国家的高度重视，人们的环保意识也逐渐加强，因此，建立完善的环境损害鉴定评估制度势在必行。伴随着新环保法的出台与施行，引起了社会的广泛关注，不仅体现有环境损害鉴定评估和损害公益诉讼，更反映了环境损害评估在环境管理中的作用。目前，我国在环境损害鉴定评估方面的相关法律法规很匮乏，对环境损害评估的程序更是没有法律的明文规定，几乎都是相关机构在实践中没有限制的自我探索，这表明我国目前环境损害评估制度仍处于起步阶段，尚未形成完备的环境损害评估管理模式，在实际工作中面临的这些问题亟待解决。 一、案情介绍作为湖北省第一例环境公益诉讼案件，是由恩施州人民检察院调查取证并提请湖北省人民检察院指定由省检察院汉江分院提起的环境公益诉讼，本案被告利川市五洲牧业有限责任公司为扩大生猪养殖规模，于2012年初向恩施州环保局提交了《关于五洲牧业公司五万头生猪标准化规模养殖场改扩建项目环境影响报告书的审查申请》，州环保局于2012年6月25日下批复同意建设该项目。五洲牧业公司随即开工建设该改扩建项目，征用了当地村集体的农用地，挖掘了两个人工池塘，将其中一口池塘隔断，形成了三口池塘，用于存放养殖废水。其中产生的养殖废水除了部分通过槽罐车外运至附近农田用作农家肥外，其余部分是通过暗管从厂区废水沉淀池排放到人工池塘的，因人工池塘没有作防漏处理，污水自然蒸发并往地下渗漏。2015年6月1日，因当地连续暴雨侵袭，五洲牧业人工池塘发生垮塌，废水流到了临近的葡萄园中，造成了部分葡萄绝收。检察院认为五洲牧业公司厂区及蓄污池塘所处地属于利中盆地喀斯特地貌，基岩地层属区域含水透水岩组，废水极易渗入地下，污染地下水。当地供苏家桥8组、9组村民引用的井水因长期受到废水污染不能引用。五洲牧业公司蓄污池塘离清江最短距离仅570米，废水极易随地下水流入清江。检察院认为五洲牧业公司的排污行为对厂区及蓄污池塘附近的饮用水源和地下水等公共环境造成了污染，对当地居民的生产生活造成了不良影响损害了社会公共利益，便依法向湖北省汉江中级人民法院提起民事公益诉讼，其诉讼请求主要是判令被告赔偿因其违法排放养殖废水造成的生态环境损失及生态受损期间的服务功能损失。基于五洲牧业公司造成的生态环境损害及生态环境受损期间的环境服务功能损失，恩施州检察院遂委托湖北省环境科学研究院进行环境损害评估。二、环境评估的程序及结论2016年3月，湖北省环境科学研究院受恩施州人民检察院的委托，对五洲牧业公司排污造成环境污染进行损害鉴定评估，主要围绕排污造成的生态环境损害、污染修复等方面开展评估工作。研究院依据相关法律、法规和司法解释等法律规定以及州检察院提供的相关调查笔录、现场影像资料、现场勘察记录等资料，基于规范合法、科学合理、公平客观的评估原则，对污染事发地废水池塘及周边环境的地下水及邻近的清江从2013年12月起至2016年2月止期间造成环境污染损害进行评估。通过基础资料收集（包括现场勘验、监测结果分析、访谈调查、文献查询），然后进行损害判定（包括污染因子、受体及暴露途、损害范围），再进行损害费用评估（包括生态环境损害费用和调查评估费用），最后得出评估结论及建议的环境损害评估技术路线，采用虚拟治理成本法的技术方法来评估五洲牧业有限责任公司此次养殖废水排放造成生态环境损害的价值。在研究院作出了《利川市五洲牧业有限责任公司养殖废水污染事件环境损害评估报告》（以下简称《评估报告》）后，州检察院于2016年7月13日在武汉主持召开了针对此《评估报告》的专家论证会，参与会议的有恩施州环保局、利川市环保局、湖北省环境科学院，并邀请了湖北省检察院汉江分院代表参加会议，与会专家一致通过了该《评估报告》，该《评估报告》主要评估结论为利川市五洲牧业造成生态环境损害数额为2203649.46元。虽然这个环境损害评估的程序看似合理，但实质上并不完善。三、我国环境损害鉴定评估面临的不足1、环境损害鉴定评估法律法规不健全我国现行的《环境保护法》、《侵权责任法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等相关法律尽管对环境损害都做出了原则性的规定，但是并没有对环境损害鉴定评估的依据、标准、程序和管理以及赔偿资金来源等方面的可操作性的做出具体规定。就拿上述案例来讲，首先，主持召开专家论证会的是恩施州人民检察院，不是第三方，且选定的专家也是由检察院单方选定的；其次，专家论证会上，参与会议的并无利川市五洲牧业有限责任公司的代表，并没有听取企业的意见和申辩；其次，环境损害鉴定评估机构做出该评估结论所采纳的证据全部是由检察院提供的证据，是恩施州环保局和利川市环保局之前在行政执法过程中所收集的证据，在损害鉴定评估的过程中并没有要求五洲牧业有限责任公司提供证据。这种完全单方面采纳证据作为损害鉴定评估依据的方法，很有可能导致鉴定所依据的数据出现错误，结果也有误差。 2、环境损害鉴定评估技术体系不完备基于我国目前各政府部门对环境资源管理权的分散、不集中的特点，导致环境损害评估技术的标准不统一，从而无法建立一个完整的标准化体系。然而，判定标准和技术规范是保证环境损害鉴定评估结论合法合理的基础，所以，明确环境损害鉴定评估的原则、程序、内容、技术方法和基本要求，建立起完备的环境损害判定标准体系和技术规范体系是极其必要的。在环境损害鉴定评估中，对环境损害行为和损害结果的因果关系的认定和损害后果的确定是技术难点，环境损害的原因、性质、大小、影响范围及程度的认定都具有极强的专业性和技术性要求，更需要建立一套完善的环境损害评估技术体系来指导环境损害评估工作。尽管当前环保部陆续发布了《环境损害评估数额计算推荐方法》、《突发环境事件环境损害评估工作程序规定》等技术性文件，同时开展了《环境损害技术规范》、《环境损害评估调查技术规范》等技术标准的编制工作，但是仍然没有确立统一的适用标准来具体指导环境损害鉴定评估的技术实践工作。四、对环境损害鉴定评估制度完善的建议从立法方面来看，建议完善有关环境保护和环境损害鉴定评估的立法，为建立和实施环境损害鉴定评估提供法律依据，在程序法中对环境公益诉讼中举证责任、损害鉴定评估方法、费用承担、赔偿金来源与管理等做出具体的规定。在相关部门行政法规中明确规定环境损害鉴定评估具体操作方法，明确各个部门与机构的职责，为环境损害鉴定评估与后续赔偿工作的开展提供明确的法律依据。从环境损害鉴定评估具体操作上来看，在举证方面，我认为环境损害鉴定评估机构不能单方面采用公益组织提供的证据，不仅要求公益诉讼人举证，还应当要求污染企业举证，企业完全可以提供对其自身有利的证据，保障污染企业的权益。对公益组织提供的环境监察部门所收集证据，应当对其的合法性进行审查，看证据的收集是否符合法定程序，是否可以作为证据采纳。这样不仅保障了企业的权益，体现了公平公正，还有利于提高作为损害鉴定评估证据的公信力。在专家论证会方面，首先，主持专家论证会应由第三方主持。不应由委托方主持，另外应当设立专家库，并由公益诉讼人和被告共同选定专家，而不是由委托方单方选定。其次，应该邀请污染企业派代表参加论证会，充分听见企业代表的意见，给予企业辩解和申述的权利。结合双方的意见，综合权衡。 结论由于在环境污染损害赔偿案件中，环境损害评估报告是最重要的证据，关系到案件的成败，是人民法院判决的主要依据，如果其评估程序存在瑕疵，评估制度不完善，很有可能得出不科学的结论，也将直接影响法院判决的公正性。所以环境损害鉴定评估制度的完善迫在眉睫。 |
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责任编辑：dongzelaw
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