环境纠纷ADR解决机制视野下的环境信访制度价值研究

张 兰 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000）

摘要：环境信访是环境纠纷ADR解决方式之一种，目前从环境纠纷ADR解决机制的角度进行研究得不多。本文重点分析了环境信访在环境纠纷ADR解决机制中的制度价值。

关键词：环境纠纷    ADR    环境信访    制度价值    救济

一、环境信访概述

近年来，我国因环境问题引发的纠纷越来越多，呈逐年增长的趋势。根据原国家环境保护总局的统计，从20世纪80年代到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右，但1998年以后，环境纠纷呈现上升趋势，以每年超过20%的速度递增，在1999年时就已达到25万件之多，进入21世纪以来更是迅速增加，2003年突破了50万件。日益增多的环境纠纷对相关法律和纠纷解决机制提出了严峻的挑战，如何建立合理有效的纠纷解决机制以解决环境争议、稳定社会秩序，这是目前面临的一大问题。

Alternative Dispute Resolution（ADR）概念源于美国，原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR因其自身相对于诉讼的特点和优势日益受到重视，成为诉讼之外纠纷解决的重要途径。环境纠纷有着不同于一般民事纠纷的特点，由于各方面因素，仅靠诉讼手段无法满足日益增长的环境纠纷解决的现实需求，ADR也逐渐应用于环境领域，形成环境纠纷ADR解决机制，主要包括仲裁、调解、协商、环境信访等。

所谓环境信访，根据《环境信访办法》第2条的规定，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”从我国的实践来看，很多环境纠纷都是向环境信访这一渠道寻求解决的。（见表一）

环境信访属于信访的一种，是信访在环境纠纷领域的运用。对于信访，我国学术界存废两论之争从未停歇，而信访是否是权利救济手段和纠纷解决方式（即信访是否具有救济功能）则成为赞成论者的争论焦点。从官方态度来看，国务院2005年新《信访条例》和原国家环保总局2006年新《环境信访办法》的颁布，表明政府目前对信访所持的态度是不废除但要加强法律规范。但是这两法对信访的救济功能规定模糊。在笔者看来，正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”信访救济功能的产生具有一定的必然性和合理性，它契合了中国历史文化传统和中国特有的社会现实的需要，“从现实的角度来看，现在取消信访制度的救济功能则是既不实际也不合理的。”本文无意也不可能厘清有关信访的所有问题，在赞成信访应该存在且信访应该具有救济功能的基调上，仅拟从环境纠纷ADR解决机制的视角考察环境信访的制度价值。

表一：我国历年环境信访数据（来源于1995年-2006年中国环境统计公报）

二、环境信访在环境纠纷ADR解决机制中的制度价值

对处于法制现代化进程中的中国来说，诉讼和非诉讼的法律制度安排为人们提供了权利救济手段和环境纠纷解决方式的多样化选择，但为什么人们仍然偏爱于采用信访这种非诉救济方式？原因在于，在当代中国，信访对于人们的权利救济来说具有某种特别的意义，环境信访有其存在的制度价值。

（一）环境信访契合了传统法律文化和现实需要，为弱势群体提供了权利救济的新途径

环境纠纷不同于其他民事纠纷的特点之一就在于纠纷双方主体的地位不平衡，双方当事人之间往往存在着强弱之差。环境纠纷大多发生在企业与居民之间，侵权者往往是具备一定经济实力和社会地位的企业或企业集团，有的因为经济发展的原因受到地方政府的扶持；而受害一方是普通的居民，与企业相比，在技术、组织、社会地位、经济实力、信息占有等方面均处于明显的弱势地位。因此，受害方在纠纷解决中往往处于被动地位，其所承担的纠纷解决的成本、风险比之企业更大，权利主张和实现的道路更为艰难。在这种情形下，处于弱势的受害人必然会寻求一种新的利益表达途径，希望借助于纠纷当事人之外的第三方力量来抗衡对方的强势。环境信访正好契合了人们的需要。

在中国传统法律文化中，权力为中心，任何法的实施必须以权力的行使为前提，法必须以权力为基础，在这种传统法律文化的熏陶下，人们习惯于以对权力的崇拜来代替对法律的捍卫。这也使得人们既惧怕权力，又有亲近权力的欲望，使得人们处于一种矛盾的心理之中：因为惧怕权力而远离权力，所以远离权力的工具——法律；但同时又因为别人畏惧权力，只有用权力才能威慑别人，因而亲近权力以规避法律。信访就为这种“亲近”提供了一种制度化渠道。从《信访条例》和《环境信访办法》的规定来看，环境信访是向环境保护行政主管部门提出。在民众眼中，环境保护行政主管部门就是一个权力机构。再加上我国是一个行政主导型的国家，包括法律变革在内的许多社会变革都是由国家政府自上而下推动的，环境保护也是如此。反映在环境法领域，环境法行政色彩浓厚，在环境保护上过多强调的是环境保护行政主管部门的权力。因此，环境纠纷发生后，人们往往不去寻求司法救济，而是采取环境信访这种救济方式，期待通过环境保护行政主管部门权力的介入来对抗强势的对方，实现弱势群体的利益。尽管信访产生的初衷在于倾听人民心声，听取人民的意见、建议，实现政治监督，但却在传统法律文化和现实需要下演化成为一种个人权利救济的重要手段。

在司法独立还没有真正实现的今天，由于法律在很多情形下无法战胜权力，那么依附权力就是弱势群体最现实和最有效的维权手段。他们本来就属于最缺少资源依靠的群体，抓住国家权力为他们打开的这唯一的缺口就成为最理性的选择。在这一点上，即使最精明的经济学家也不得不赞叹底层人们的生存智慧。这就是信访救济始终受到青睐的主要原因，也是一部分人们强调暂时不能取消信访救济功能的原因。 

（二）环境信访可以弥补司法救济的不足

司法被视为是“权利救济的最后一道屏障”，可见其在纠纷解决机制中的重要地位。但是，我国每年的环境纠纷数量很大，但绝大部分环境纠纷通过非诉讼的方式，特别是行政机关处理的方式来解决。据估计，法院受理的环境案件数量仅为环境纠纷数量的3%左右。造成这种状况的原因是多方面的，司法不能真正独立也难辞其咎。在我国，由于政治体制的原因和传统惯性的作用，司法独立在我国仍然不能充分实现，在司法救济中常有各种力量对司法判决进行干扰。

环境诉讼与其他诉讼的一个不同之处就在于它涉及到环境保护和经济发展的关系问题。环境纠纷中，加害人一方多是企业或企业集团，他们往往是地方的经济支柱或主要利税来源。尽管中央政府已经确认了经济、社会和环境协调发展的可持续发展战略，并进行了一系列制度构建（虽然尚不完善），但是，地方政府仍然没有摆脱传统的经济增长观和政绩观，对本地的企业和经济过多支持而忽略了环境保护，对于关涉到经济发展的环境纠纷案件，往往为了经济发展而对司法机关的司法活动予以干涉。而现有的司法地方化正好为这种地方干涉提供了“土壤”，法院在很大程度上受制于当地政府，在环境诉讼中无法或不敢有所为，从环境诉讼的立案受理到环境诉讼判决执行的整个过程往往都存在地方政府的干预。只须依照法律审案的法官却得考虑加害者是经济支柱、加害者有利于经济发展等不属于司法裁判的内容，甚至向当地政府请示如何判决。许多本应受害者胜诉的案件，法院却因政府的干预或其他压力而判受害者败诉。资料显示，环境诉讼案件中，十有六、七是本应得到赔偿的污染受害者败诉。而即使受害者胜诉了，也仍面临执行难的问题。如此的司法环境，使本就处于弱势地位的受害者一方，更难以和对手为诉讼而战。

当人们无法通过诉讼这一正当的法律途径寻求保护时，只能采取诉讼外的其他方式表达自己的利益诉求。“无救济则无权利”，在公民权益因为司法救济的缺陷而无法获得充分保障时，环境信访虽不能解决司法救济的所有问题和危机，但它可以成为司法救济的一种必要补充，拓宽救济渠道，保障公民权利。我国台湾学者林纪东先生也曾说道：“宪法所以于保障诉愿权诉讼权之外，复保障信访权者，固由于各国宪法多有信访权之规定，沿此传统，以补诉愿权与诉讼权之不足。”这也正是环境信访的价值所在。

（三）环境信访具有的“教化型调解”功能有利于环境纠纷的和平解决

调解依其功能的不同，可分为判断型调解、交涉型调解、教化型调解、治疗型调解四种模式。教化型调解的功能定位如同罗伯特·昂格尔所认同的，“意味着反对把多侧面的纠纷归位于一、两个侧面的解决方式，相反的而是寻求对依法解决纠纷中十分易于失去的衡平的恢复，从而将实现某种社会连带作为价值目标”。即教化型调解的功能在于：第一，通过劝和的方式折衷妥协地解决纠纷，去寻求更符合当事人利益的衡平的纠纷解决结果；第二，注重纠纷解决的社会连带效果，并不以法律上的纠纷正确解决为目标。

作为一种权利救济手段，信访人提出信访的目的单一，就在于救济自己的权利，但信访部门不同。信访部门在处理信访时自然要考虑如何合理有效地处理纠纷，满足信访人的正当权利请求。但是，除此之外，处于国家政权体制中的信访部门还需考虑信访可能给社会秩序带来的威胁。如果不给权利遭到侵害者提供一种救济手段，那么，在司法救济还极不健全的情况下，怨气在底层的逐渐积累势必会构成对社会秩序的威胁；然而，如果这种渠道过于畅通，如果这种非常规的手段被作为解决问题的常规手段，如果民众动辄进京上访或百人千人集体上访，那么，这无疑也会被看作是对安定团结局面的破坏。因此，信访部门在受理信访中所优先考虑的，与其说是旨在保障信访人的权利，不如说是旨在让信访人尽快息诉。因此，信访部门会在教化的基础上，通过调解的方式，对纠纷当事人进行教育引导，使其改变或者放弃原有想法，以更为理性且和平的方式解决纠纷，避免纠纷的严重化，同时提高信访人的法制意识、思想意识，减少此类纠纷和信访的再次发生，并在此过程中达到稳定社会秩序的目标。因此，信访具有教化型调解功能，能够促进纠纷的和平解决。

即使在现代法治社会，相当多的纠纷也并不能简单地归结为权利义务关系，而更多的是利益之间的平衡问题。在权利之间和利益之间的冲突中，固然可以通过判决作出胜负分明的判断，但是也有可能通过协调达到“双赢”。在环境纠纷中，涉及加害人和受害人两个主体间的纠纷利益冲突，深层次上反映了经济利益和环境利益的冲突。经济发展和环境保护是人类社会发展的两个方面，经济利益和环境利益的追求都是正当合理的，法律不能对两者之中的任何一个予以扼杀，法律对于正当利益关系调整的方法在于衡平。环境保护行政主管部门在处理环境信访的过程中，运用调解手段，不仅要维护信访人和加害人各自的利益，还要注重经济利益和环境利益的协调和平衡。此其一。其二，环境保护行政主管部门追求的不仅仅在于单纯的利益的分配和纠纷的解决，还在于稳定环境秩序和社会秩序，避免因为环境纠纷的恶化而危及安定的社会秩序，这也就是纠纷解决的社会连带效果。当然，在这个过程中，环境保护行政主管部门会在一定程度上依靠自身的权力，借助于行政权力的权威来实现纠纷的和平调解，因此，其教化型调解功能的实现带有一定的强制性。

（四）环境信访因其自身优势更便利环境受害人权利的救济

作为信访之一种，环境信访同样具有信访比之诉讼所具有的优势，而这些优势在一定程度上正好契合了环境纠纷的特点，从而为环境受害人提供了一条更为便利的救济途径。

第一，环境信访成本相对较低。

信访部门受理信访案件不收费，有时反而会给与信访人一定的补贴。虽然信访中的多次上访、逐级上访的情况较为常见，信访者在信访中的实际费用（旅费、住宿费等）可能会高于诉讼费用，但是，这种花费是不可预见的，信访仍然在心理上使信访人更容易接受。而且，比之诉讼费用须在诉讼前预交，信访费用不存在预交问题。有学者在研究私力救济时发现了一个成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受欢迎，即便事前支付小于事后支付。因此，即使信访的实际费用高于诉讼，信访人也感觉信访成本更低，从而更愿意接受信访。而诉讼救济则不同。正如学者所言：“不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。”如果要通过诉讼解决纠纷，不仅要缴纳诉讼费、律师费等费用，而且诉讼费用必须在诉讼前预交。如果当事人试图穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请执行等程序救济制度，必须准备一笔数目不小的诉讼费用。虽然我国规定了诉讼费用缓减免制度，但它适用的范围很有限。诉讼成本过高，公民自然会寻求其他救济方式，“诚如英国法学家拉茨所说，司法程序简便易行至关重要，过高的诉讼费，可能在实际上使最开明的法律形同虚设”。

在环境纠纷中，由于环境问题的特点，环境损害往往波及面广，受害人数多，而且受害方往往除了财产的损失外，更会遭受生命健康的损害，在未获得救济之前就可能需支出高昂的医疗费用，因此，在权利救济方式的选择上，相对于高成本、高耗时和程序复杂的诉讼来说，受害者更愿意接受成本较低、程序简易灵活的环境信访。

第二，环境信访对证据等资料的要求较低。

环境侵权具有间接性，从环境污染致害的过程来看，并非是直接作用于人身或者财产，而是以环境为媒介，往往是在经过转化、代谢、富集等一系列中间环节后才起作用；环境污染物种类繁多，相互之间以及与环境之间作用形式复杂，绝大多数环境危害后果的产生是污染物长期累积的结果；环境侵权的损害后果具有一定的潜伏期，这使得危害行为与后果之间存在时间差，而且由于时间过长，证据也容易灭失。以上种种原因，导致在环境纠纷中，受害人欲寻求污染行为与损害后果之间的因果关系极为困难，调查和取证工作都已时过境迁。再加上，加害人的污染行为以及污染致害过程自身往往具有高度的科技性，并且在现有的科技水平下，目前仍有一些污染物的致害原理难以确定，企业又多以商业秘密为由拒绝公布相关信息，需要专业技术手段才能查明的因果关系对于受害方来说无疑会阻却其救济之实现。虽然目前许多国家在环境民事诉讼中采用因果关系推定原则，但我国在法律上尚未明确规定环境诉讼适用因果关系推定。

而环境信访对证据等基本上未有具体要求。《环境信访办法》第18条规定：“信访人一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式提出环境信访事项；采用口头形式提出的，环境信访机构工作人员应当记录信访人的基本情况、请求、主要事实、理由、时间和联系方式。”因此，信访人提出信访所需的资料搜集比较容易，而且，信访人可以借助环境保护行政主管部门的权力，尽早查明因果关系，确定侵权事实，搜集相关的证据，及时有效地保护信访人的合法权益。

第三，信访时间毫无限制。

环境污染致害具有潜伏性。从环境污染致害的过程来看，并非是直接作用于人身或者财产，而是以环境为媒介，往往是在经过转化、代谢、富集等一系列中间环节后才起作用，绝大多数环境危害后果的产生是污染物长期累积的结果，受害人往往在毫无觉察中遭受损害。因此，受害人对环境侵害发生的具体经过、侵害行为何时存在、加害人是谁等问题难以认定。因为环境污染致害有较长的潜伏期，诉讼时效太短不利于维护受害人的权利，因而各国将环境民事诉讼的诉讼时效定为3年，但是，相对于环境损害的特点来说，3年的时间并不长，可能受害人还没有查明受害的原因或者确定具体的加害人诉讼时效就已经届满。而信访没有任何时间的限制，受害人可以任何时候提出信访。

环境信访作为环境纠纷ADR解决方式之一，现实中其制度价值并没有很好的实现，这既是因为包括环境信访在内的信访制度本身存在问题，也是因为整个ADR解决机制的设计不合理，各个制度之间的相互协调和相互衔接不够。应该在对环境信访的制度价值予以定位和肯定的基础上，确立其作为环境纠纷ADR解决方式的地位，并进而针对其自身目前存在的问题予以法律规范和完善，并且明确其与其他非诉纠纷解决方式以及诉讼的协调和衔接，以真正实现环境信访的制度价值。

System value of the environmental letters and visits from the view of mechanism of alternate environmental dispute resolution

ZHANG Lan

（Research Center of Environmental and Resource law of Jiangxi University of Science and Technology, 

Jiangxi Ganzhou 341000）

Abstract: Environmental letters and visits is one kind of alternate environmental dispute resolution, but now there is few research on it from the view of alternate environmental dispute resolution. This paper focuses on the analyses of the value of the system of the environmental letters and visits in the alternate environmental dispute resolution.

Key words: environmental disputes; alternate dispute resolution; environmental letters and visits; value of the system; remedy 

作者简介：

张兰（1978-），江西樟树人，江西理工大学讲师。