低碳时代下林业的法律转型

王紫零 （广东省揭阳市市委党校，广东522031）

摘要：从传统林业观点看，林业主要是以生产木材为主的产业，林业发展模式基本上是“以木材生产为中心”，森林法主要是保障木材需求的法律保障。进入低碳时代后，随着生态理念的深入，人们对林业作出了新的科学定位，即“林业不仅是一个木材产业，还是经济社会可持续发展的一项基础产业和公益事业；林业不仅是国民经济的重要组成部分，更是生态建设的主体；林业建设是一项木材采伐加工工程，也是一项‘生物工程’、‘生命工程’和‘环境保护工程’”。林业发展以单纯的木材生产为中心转向兼顾经济、社会、生态效益，生态效益优先。与传统林业观念相对应的《森林法》是以保障木材生产为主的行业法，主要是保障经济性私利的私法。这种陈旧褊狭的定性定位，对我国环境资源建设、生态社会建设产生了不利影响。此时，我们的林业法律要顺应森林经营思想和理论上发生的深刻变化而作出历史性转变。

关键词：林业    转型   法律保障

一、林业法律思想和理论上的深刻变化

（一）人与自然和谐共处的法律思想

现在国家提倡和谐社会建设，和谐社会包括人与人的和谐、人与社会的和谐与人与自然的和谐。我们这里讲的是人与自然的和谐这一块。人与自然和谐是指人类在利用和改造自然过程中要尊重自然，按自然规律行动，使人与自然和睦相处，彼此融洽。人类社会的历史也是人与自然关系的发展史。人与自然的关系大致已经历了两个阶段：人类受自然奴役的阶段和人类试图征服自然的阶段。事实证明，前一阶段代表了人在自然面前的愚昧和无奈，后一阶段给人类带来了危机人类自身生存的环境危机，两个阶段的人与自然的关系都不是理想的状态。人类不能被自然奴役，也不可能完全掌控自然，人类与自然彼此融洽的和谐状态才是人类最理智的选择。

正如《中国可持续发展林业战略研究总论》所指出的，“21世纪人类对生存环境的总体需求，是返璞归真，回归自然，建立人与自然协调和谐的关系。人们对国土大环境的向往是实现山川秀美、生态良好，对生存小环境的向往是绿化、美化、净化。”人类文明要发展，就必须重新认识人与森林的关系。只有在认识上改变过去以人为核心的自然价值观，建立起人与森林的和谐关系，才能使森林为人类未来的文明作出新的贡献。

（二）林业生产方式、消费方式、生活方式生态化

传统的林业生产、森林经营、森林产品市场将受到新理念的冲击，一些不符合环保要求的林产品将因降低竞争力而退出市场。

森林在应对气候变化中的特殊作用，进一步唤醒了全社会对森林的关注。要因势利导，把民众对森林的关注引导到促进林业发展上来。一是鼓励有社会责任的企业建立或捐助“绿色基金”或“碳汇基金”，用于我国的营造林事业，呼吁经济活动低碳化，林业适时开展林改鼓励更多人投入到林业生产中，致力于清洁能源开发；二是研究计算人们日常工作、生活的“碳足迹”，倡导低碳的生活方式，倡导能源消费生态化，支持有社会责任感的有识之士，捐助支持森林培育和保护，消除自身的“碳足迹”；三是把义务植树活动与公民在应对气候变化中的责任与义务更加紧密地结合起来，与消除“碳足迹”直接联系起来；四是在“低碳城市”试点建设中，把森林覆盖率、森林质量等纳入考核指标。

（三）尊重自然生态规律、社会经济规律和环境规律

尊重自然生态规律、社会经济规律和环境规律就是要求人们遵循人类、自然、社会相互间和谐发展，也是人与人、人与自然、人与社会和谐共生的文化伦理形态。表现在以下三个层次上。第一层次，环境多样性，它是环境基础规律；第二层次，人－环境和谐，它是环境核心规律；第三层次，环境规律与社会规律、经济规律、自然规律、技术规律之间的相互作用，简称规律间的相互作用。

现代林业与传统林业相比，其内涵已经发生了很大的变化。建设现代林业，就是坚持以科学发展观为指导，不断调整林业生产关系和经营管理方式，大幅度提高林业集约化、机械化和信息化水平，提高林地产出率和林业劳动生产率，提高林业发展素质、质量、效益和竞争力，转变林业增长方式、不断推进林业可持续经营，充分发挥林业多种功能和多重价值的过程。

（四）建立新林业理论和森林经营理念

20世纪70年代，世界各国在森林经营思想和理论上发生了深刻变革。目前，“生态优先”正在成为新世纪林业发展的主导思想，可持续发展战略在林业领域的一个重要体现是森林可持续经营的思想，这不仅是对林业认识上的一次重大飞跃，而且体现了国家对新世纪林业发展的准确定位。确立生态建设为主的林业可持续发展道路，就是要在生态优先的前提下，坚持森林可持续经营的理念，充分发挥林业的生态、经济、社会三大效益，正确认识和处理林业与农业、牧业、水利、气象等国民经济相关部门协调发展的关系，正确认识和处理资源保护与发展、培育与利用的关系，实现可再生资源的多目标经营和可持续利用。

由于林业分类经营改革已进入实施阶段，这就要求林业主管部门对公益林和商品林采取不同的管理办法，公益林要管住，商品林要搞活。而现行的林业行政执法主要是集中在木材流通环节中，采取路上检查这种静态的、被动的管理模式。这种管理模式，不可能管好公益林，反而会把商品林管死，不能适应现代林业发展需求，因此需要建立一种新的林业行政管理模式。

总之，我们要以科学发展观为指导、以现代科学技术为支撑，以实现资源多功能利用为目标，以现代工业装备为条件，以现代信息管理为手段，以市场运行机制为引导，以现代法律制度为保障来发展现代林业。

二、林业法律体制的转型

（一）确立森林资源开发利用和生态环境保护相结合的原则

中华人民共和国成立初期，社会对林业的主导需求主要是木材。人们把森林当作一种单纯的经济资源，把林业仅仅当作一项基础产业，把林业部门当作一个产业部门，以木材生产为中心来组织和安排林业工作，社会对森林的生态价值没有经济回报，林业基本上是林业一个部门的事情。随着环境资源保护事业的发展和可持续发展战略的实施，社会对生态环境的关注达到了前所未有的高度，改善生态环境日渐成为社会对林业的主导要求，人们逐渐认识到林业既是一项重要的基础产业，又是一项重要的公益事业，同时兼有三大效益，我国林业开始进入以可持续发展理论为指导、以加强生态建设为主要任务、由以木材生产为主向以生态建设为主转变的新阶段。这个新阶段主要体现在如下转变上：林业发展要由以木材生产为中心转向兼顾经济、社会、生态效益，以生态效益优先、以生态建设为主的历史性转变，这是其他几个转变的核心和根本；由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变；由以毁林开荒向退耕还林的转变； 由以无偿使用森林生态效益向有偿使用生态效益的转变；由部门办林业向全社会办林业的转变。

（二）明析林业产权制度

根据1998年《森林法》的规定，我国的森林资源所有权包括国家所有和集体所有两种，林木所有权包括国家、集体和个人三种所有权。但是，国有所有权主体虚位，林业使用权不明确，对森林集体所有权和林木个人所有权限制过多。森林资源使用权有偿流转的范围缺乏法律的统一规范，哪些可以转让、哪些禁止转让都不明确，如自然保护区的林木、防护林、特种用途林以及近几年兴起的森林公园等是否可以转让，权属有争议的森林、林木和林地以及未经联合经营主同意的森林、林木和林地能否转让等等，都没有法律明确规范；另外关于森林资源使用权有偿流转的方式、程序以及转让双方的权利、义务和违约责任等缺乏明确具体的法律规定，使得操作起来比较混乱，这一切亟待用法律手段来规范。

林业法制应在明晰产权、确保林农基本林地稳定的前提下，保障各种社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转，加快国土绿化进程。应该坚持依法、自愿、有偿的原则，完善森林、林木、林地使用权依法流转制度。放宽放活宜林荒山、荒地、荒滩、荒沙的使用权，森林、林木和林地使用权可以依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。国有林地使用权的流转期限可以达到70年，对不同经济成分的林业经营者的合法权益实行同等待遇和法律保障。

对划定为生态公益林的集体林，宜由乡村统一管理；对划分为商品林的集体林，应该采取分户经营、家庭承包的方式，使林农真正成为森林的主人，成为独立的生产者、经营者，自主经营，自负盈亏。要大力发展非公有制林业，对公益林建设也可以实行公有民营或民有民营。《森林法》应该采用计划与市场相结合的方法，建立合理的税费政策、完善的市场机制，保护经营者的合法权益，促进我国森林资源的合理配置。

（三）建立森林碳汇制度

目前，“碳汇林业”成我国低碳经济领域新亮点。碳汇林业就是指以吸收固定二氧化碳，充分发挥森林的碳汇功能，降低大气中二氧化碳浓度，减缓气候变化的为主要目的的林业活动。 森林既是碳汇，又是碳源，破坏和减少森林就会增加碳排放。 森林是陆地生态系统中最大的“储碳库”，是陆地上最经济的“吸碳器”。中国目前是温室气体排放大国，二氧化碳排放总量约占世界碳排放总量的20％。森林是利用太阳能的最大载体，它能够大量吸收二氧化碳，是安全的、实实在在的减排，而且森林吸收二氧化碳投入少、成本低、简单易行，森林碳汇功能日益受到重视。森林是利用太阳能的最大载体，它能够大量吸收二氧化碳，是安全的、实实在在的减排，而且森林吸收二氧化碳投入少、成本低、简单易行，森林碳汇功能日益受到重视。2009年6月中央林业工作会议首次提出，在应对气候变化中要赋予林业以“特殊地位”。同年9月在联合国气候变化峰会上，中国承诺将大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。碳替代还可以用于生物质能源。森林生物质能源主要是用林木的果实或籽提炼柴油，用木质纤维燃烧发电。在化石能源日益枯竭的情况下，发展森林生物质能源已成为世界各国能源替代战略的重要选择。

林业问题已成为国际“碳博弈”中的重要筹码，我国要在应对气候变化方面抢占制高点，必须全力打好“森林碳汇”这张牌，以提升我国在气候变化外交舞台的话语权。

（四）修改《森林法》

虽然1984年《森林法》对于森林生态环境的保护起到了不可估量的作用，但是，该法在实施过程中也遇到了一些问题，尤其是在社会主义市场经济体制确立以后，它所具有的一些计划经济色彩、单纯以资源利用与保护为目标和导向等问题暴露出来。更为重要的是，1984年《森林法》与全球森林法立法的发展方向是不一致的。就全球的森林立法状况而言，进入上个世纪90年代中叶以来，森林立法在世界各国蓬勃展开，它们几乎都以生态保护为其价值取向。

1998年修改《森林法》时虽然将第6条改为第8条，增加一款以规定“森林生态效益补偿基金”制度，但是它仍然没有对该项制度予以细化。我国现行的森林法制建设没有充分考虑到我国是一个自然条件复杂、社会经济发展不平衡的多民族国家，森林在不同地区所承担的经济、生态任务差别较大的实际，采取一刀切的办法，产生一系列问题。

《森林法》修改应该体现当代环境资源法的基本理念，《森林法》的生态化、公益化是大势所趋，生态建设正成为森林立法的基调。修改后的《森林法》应该按照商品林和公益林等不同类型，采取不同的经营管理体制和运行机制，对商品林应该按市场机制运作，对公益林应该加强行政管理和公众参与。修改后的《森林法》应该促进森林管理领域的一体化和全面化，建立和完善环境与发展综合决策的制度。

Forestry law’s Transition in Low-carbon Era

WANG Ziling

Abstract: From the traditional point of view of forestry, forestry mainly producing wood-based industries, forestry development model is basically a "timber production center" is to protect the main timber forest law needs legal protection. Into low-carbon era, along with the deep ecology philosophy, people made a new scientific forestry orientation, that "forestry is not only a timber industry, or economic and social development of a basic industry and the public welfare; forestry is not only an important part of the national economy, it is the main ecological construction; forestry building is a timber harvesting process engineering, is also a 'biological engineering', 'life project' and 'Environmental Engineering'" Forestry development in a simple timber production for the center to the balance between economic, social and ecological benefits, ecological benefits of priority. And traditional forestry concepts corresponding to the "Forest Law" is the protection of wood-based industry method of production, mainly to protect the economic interests of private law. This old narrow the qualitative orientation, building on our environmental resources, ecological society had a negative impact. At this point, our forestry laws to comply with forest management thought and theory to make profound changes in historical change.

Key words: Forest; Transformation; Legal protection

作者简介：王紫零，女，1976年生于河南息县，法学硕士，广东省揭阳市市委党校法学讲师，主要从事民商法、法律经济学、环境法的研究工作，邮编522031.Email:ziling_zero@163.com。