范春婷　吕芯叶　（昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：截止2009年9月云南省集体林权制度改革主体资格改革全面完成，而改革后出现了一些森林资源保护管理方面的新问题，如抗灾能力减弱、生态林保护、生物多样性保护的问题，本文就对改革后出现的新问题进行剖析并给予相应的对策。

关键词：减灾能力    生态公益林    生物多样性

集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制以来，中国农村进行的又一次重大的产权改革。至2003年《中共中央国务院关于加快林业发展决定》明确提出“进一步完善林业产权制度”以来，集体林权改革在全国范围大力开展，并取得了可喜的成绩。为了推进集体林权改革向纵深发展，2008年6月，国家又出台了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，这标志着我国林权制度改革进入了全面实施阶段。

而云南作为我国四大重点林区省份之一，全省国土面积39.4万km2，其中94%是山区，林业用地2426.7万hm2 ,占国土面积的61.54%，居全国第二。全省森林覆盖率为49.91%，活立木总蓄积量是15.48亿m3, 居全国第三，约占全国1/8。2006年4月开始，云南选择9个县先行集体林权制度改革试点；2007年4月，率先在云南西部地区全面启动集体林权制度改革。经过各级相关部门和广大人民群众的积极努力到2008年底，完成确权面积23962.42万亩，占全省集体林面积的91.04%；发证2665874本，发证面积16650.27万亩、占全省集体林面积的63.26%。实现了省委、省政府提出的“2008年确权率达90%、发证率达60%”的年度主体改革目标。[1] 2009年9月全省集体林权制度改革除迪庆州因故批注推迟外，其余15个州（市）基本完成主体改革的任务。随着集体林权确权工作取得阶段性胜利后森林资源的保护管理工作也出现了一些新的问题和情况。要解决这些新问题，必须加快配套相关的法律政策使其改革得以持续长久的进行。

一、改革后森林资源保护产生的新矛盾

（一）集体林分户经营后抗灾能力减弱的新矛盾

由于云南省特有的气候特点导致云南是全国林业有害生物灾害发生最为严重的省份之一，全省现有林业有害生物300 多种，主要林业有害生物种类已达212 种，可造成危害的有125 种，以小蠹虫为代表的蛀干性害虫已成云南最主要的危害虫种。5年以来，每年林业有害生物发生的面积均在40万公顷左右，其中小蠹虫每年的发生面积均在10万公顷左右，每年因林业有害生物造成的损失达几十亿以上, 并且其上升之势是有增无减。随着最近几年生态环境退化导致的气候变化，外来入侵的有害生物形势也很严峻。对我省国土生态安全造成严重威胁，甚至在局部区域对森林资源造成毁灭性破坏。

全省现有集体林地0.194 亿公顷，占全省林业用地总面积的80.1%。对这些林业有害生物危害区的防治，随着集体林权主体资格改革完成后，从过去相对的集中的林地防治转变成各个分散的林农个人的防治。因林权结构的分散化和经营形式的多样化，给林业有害生物防治带来了许多新矛盾和新问题。主要是：首先，在灾害面前以个人为单位的林农经营的风险大、抗灾的能力弱、防治的成本高，使林农对生物灾害点的防治出现“力不从心”的状况，这也成为挫伤林农积极性的因素之一。其次，以个人为单位的林农由于缺少充足的资金以购买大型的防治器械和必要的防治技术，也是林农对生物灾害的防治出现漏洞。再次，以个人为单位的林农对灾害的防治一个通病就是“重治，轻防。”而现实中，当灾难产生的时候往往已经造成了难以挽回的损失。并且林改后对林苗的选取和处置林产品更加自主化，检疫处置由过去的一个集体变为多个林农，由于受检主体增多、频次增加，检疫管理难度加大，导致危险性林业有害生物的人为传播几率增大。

（二）集体林权改革后对生态公益林的保护矛盾

集体林权改革的目标即建立起“产权归属清晰，经营主体到位，利益保障严格，流转顺畅规范”的现代林业产权制度。谈到林权，人们所关心的是拥有权利的大小（其本质是占有利益的大小），而不是森林资源本身。[2] 林农看到经营商品林的巨大经济效益从而积极性显著提高而对公益林则积极性明显淡薄。从林农来看经营商品林，生长周期快时间短，而且根据相关政策商品林可以采伐利用和流转，有看得见的经济效益。而相对于商品林的生态公益林，却由于生态林生长周期慢时间长，在砍伐政策上也要求经严格批准后才可以进行抚育和更新性砍伐，其处分权和收益权在一定程度上受到限制的特点，老百姓经营生态公益林的积极性不高。而且在实践中，对于生态林的补偿远远达不到林农抚育的费用，使生态公益林补偿资金不足与林农需要足额生态公益林补偿金之间的矛盾日益严重，进一步挫伤了林农经营生态林的积极性。

（三）集体林权改革后对保护生物多样性的矛盾

森林资源作为最大的碳储库，具有为人类和其它生物的生存提供氧气，维持生物圈物质循环和陆地的生态平衡功能；作为陆地生态的蓄水库，具有保持水土，提供水源的功能；作为人类和其它生物生长的摇篮，具有保护生物的多样性的功能。据有关研究表明，随着工业的发展，全球森林正以每年1%的速度逐渐消失，若按照区域物种进线S=CA2 计算，那么，现在的物种灭绝速度为每年0.27%---0.63%[3]

而云南省是全国乃至全世界生物多样性最丰富，最集中的地区之一，兼有“植物王国”，“动物王国”之美誉。全国拥有高等植物426科、2592属、17000多种，科、属、种的数量分别占全国的88.4%、68.7%、62.9%，其中由列为国家重点保护的野生植物120种，占全国总数的47.2%。云南从南到北、从低海拔到高海拔分布着从热带雨林到高山针叶林的105个主要的森林类型，森林类型之多也为全国罕见。而集体林权主体资格改革后，使以个人为单位的林农拥有更自由的选择苗木和处置林产品的权利。林农为了追求最大化的经济利益，往往以牺牲长远的利益为代价。即会选择生长周期快时间短的苗木，而较少的选择生长周期慢时间长的苗木，这样以其林木为生长摇篮的植物，动物就逐渐濒于灭亡。

二、进一步加强森林资源保护管理的对策

（一）加快建立森林资源“三防”体系

一是要引导农民建立民间防护林、防火和防病虫害防治组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的以森林防火、病虫害防治和禁止乱砍乱伐为主的群防群治体系，二是继续加快州市级及县区级森林植物检疫执法大队的组建步伐，更好地履行依法防治和依法检疫两大职责，使防和治列于同等地位。要进一步加强各级林检局、森防站建设，按新工作要求建设新型防治标准站。要进一步稳定森防执法人员，以提高行政管理、应急处置、执法指导能力。三是林业站要明确专人管理本辖区的林业有害生物监测、防治、调查、产地检疫和除治。加大宣传力度，并提供相应的技术支持。

（二）完善生态公益林管护和补偿制度

现行的《森林法》规定：“国家建立森林补偿的基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源，林木的营造、抚育、保护和管理。”但在现实中，基金来源单一是我国基金制度缺陷之一，管理不科学，使用范围过窄是基金制度缺陷之二，所以说对基金制度的完善与否是实现生态效益补偿的关键。[4] 首先，建立起森林生态效益补偿基金制度，即从获得环境收益的部门征收相应的环境基金。其次，要积极地研究西欧国家使用的碳汇排放交易制度在我国适用的可行性，使其成为生态补偿的资金来源从而扭转生态补偿的单一的局面，解决生态补偿资金不足与农民需要足额生态补偿金之间的矛盾。再次，为了发挥森林的生态效益，最合理的方式就是通过省、市、县运用财政补偿的手段进行无偿扶持。当今世界各国中，林业发达国家一般都很重视发挥森林的生态效益的作用，重视对森林生态环境的投入，其主要方法是通过政府对林业的补贴或征收生态效益补偿费。如，法国建有森林基金，由国家政府的支持，从收益团体直接投资建立特别用途税及发行债券等方式开辟林业基金来源渠道。

（三）完善对生物多样性的保护

第一、加强立法执法。在认真贯彻执行国家的法律法规的前提下，积极地集合云南本地区的特点制定相关的配套法律制度。如《云南省森林和野生动物类型自然保护区管理细则》》云南省珍贵树种保护条例》《云南省林地管理办法》等。以确保对生物多样性的保护能持续的进行，并取得长远的生态效益。第二，对一些重点工程，在有条件的情况下，纳入国家管理，充分发挥其生态效益。第三，按照民法上的地役权制度构建对生物多样性的保护。在地役权关系中，林地地役权人一般是政府，而供役地权利人一般是集体林地所有人、林地使用权人和林地承包经营权人。政府作为地役权人根据法律与供役地权利人达成合同，地役权人根据相应的约定给付供役地人相应的报酬。

Deepen the Reform of Collective Forest Right System 
in Yunnan Province and Improvement

FAN Chunting  &  LV Xinye

Abstract: Until September 2009 of Collective Forest Reform comprehensive reform of the completion of the qualification, but after the reform there are some aspects of forest resources protection and management of new issues, such as reduced resilience, ecological forest protection, biodiversity conservation issues, this paper after the reform on the new issues for analysis and countermeasures.

Key word: Disasters; ecological forest; biological diversity

参考文献：

[1] http://gx.greenchina.tv/news.php?id=2103视频广西.

[2]王泽鉴.民法物权[M]. 北京：中国政法大学出版社，2001，7.

[3] 张国庆,赵文琴. 和谐林业的法律保障.学说连线, 

http://www.xslx.com/htm/mzfz/fxtt/2006-07-31-20229.htm.

[4] 栗可彩.对我国现行林业基金制度的分析[J].林业基金,2005(3).

作者简介：

范春婷（1983）、女，辽宁省、昆明理工大学法学院、硕士、环境与资源保护法专业。