从“利害关系”为切入点探讨环境公益诉讼的原告资格

时军*   周富荣

摘要：在环境公益诉讼中原告的主体资格是探讨环境公益诉讼首当其冲必须解决的问题。我国民事诉讼法对于原告资格的界定依据传统的“直接利害关系”理论，本文将从对“直接利害关系”的扩大解释为突破口，将法律上的“利害关系”扩大解释为“诉的利益”，为特定主体提起环境公益诉讼提供法律依据。

关键词：直接利害关系；诉的利益；扩大解释

随着我国环境问题的日益严重，环境公益诉讼制度的建立势在必行。环境公益诉讼得到了法学理论界及法律实务界的共同关注，一方面，实践中有对环境公益诉讼的强大需求，另一方面，理论上怎样能为环境公益诉讼开拓一条可行性路径？

一、对法律上的“直接利害关系”进行扩大解释的理由

环境公益诉讼得以实现的首要步骤是适格原告提起诉讼，法院按照法律规定进行受理。但是现行的《民事诉讼法》有关原告资格的规定却严重阻碍了这一步骤的实现。我国传统诉讼主体资格采用“直接利害关系”学说，环境公益诉讼难以在现有的诉讼体制下得以实现。

（一）“直接利害关系”说对环境公益诉讼原告资格的限制

我国《民事诉讼法》第108条规定起诉必须符合四个条件，其中之一就是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。要求当事人与案件有“直接利害关系”，直接利害关系人之外的人不能成为案件的当事人。即只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与其他人发生民事权益的争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院保护其合法利益。[1]

以“直接利害关系”为基础建立的诉讼制度要求原告必须是拥有实体权利的主体，即只有基于实体法上的权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。[2]在“直接利害关系”的理论指导下，诉权的请求范围是以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。[3]这种当事人实体权与诉权一一对应的机械关系严重阻碍了环境公益诉讼的实现。一方面，环境为全民共有，任何一个公民都不享有对环境“独占的”或“排他的”所有权，也不能对其进行处分。另一方面，环境损害常常是借助于环境中的因素作用于受害人的，或者是通过破坏环境致使生态系统失去平衡而作用于受害人的，并不必然体现为对公民直接的人身权或者财产权的损害。因此，在环境公益诉讼中当事人并不存在实体权利的损害，这就导致环境公益诉讼中当事人与案件之间的关系难以被认定为“直接利害关系”，当事人也就无法成为环境公益诉讼的适格原告。

对于“直接利害关系”对环境公益诉讼原告资格的限制，学者提出过诸多完善建议，有学者指出应当对环境公益诉讼进行专门立法，[4]也有学者认为应当修改《民事诉讼法》中的起诉条件，如以江伟为负责人领衔起草的《民事诉讼法》修改建议稿中曾经建议将“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”修改为“原告有诉的利益”[5]。在当前条件下我国进行环境公益诉讼相关立法的条件还不成熟，那么，对相关法律进行法律解释就成为在现实条件下建立环境公益诉讼的可行路径。

（二）以法律解释的方法实现对“直接利害关系”的突破

首先，“直接利害关系”存在扩大解释的空间。从组词结构来看，对“直接利害关系”的理解主要集中于两点：一为“直接”；二为“利害关系”，其中“利害关系”是中心，“直接”对“利害关系”进行修饰。《汉语大辞典》对“直接”的定义为：“与‘间接’相对。谓不经过中间事物。”[6]“直接”的含义与通常所说的“直接”并无太大的差别。因此，对于“直接利害关系”的突破重点在于对“利害关系”的认定。

《汉语大词典》对“利害”的界定为“利益与损害。”[7]而根据传统的诉讼理论，“利害关系”主要包括三个组成部分，即公民、法人或者其他组织的财产权、人身权或者其他权益遭到他人的侵害；公民、法人或者其他组织之间发生了权利、义务归属的争执；依法保护他人权利的个人和组织因受其保护的权利被他人侵害。[8]也就是说，民事诉讼理论中“利害关系”是限定在对实体性权利、义务的利益与损害的范围中。《民事诉讼法》第108条确定了原告的起诉条件，实质是对公民的诉权的确认。所谓诉权，就是当事人请求法院依法行使审判权以保护其民事权益的权利[9]，诉权不仅包括实体性权利还包括程序性权利。实体权与诉权是两个并行的概念，而传统的“直接利害关系”理论将公民的实体权利对公民的诉权进行限制是不合适的。更适当的做法是，在确定“利害关系”时，不应当仅仅考虑到公民的实体权利还应当照顾到公民的诉权，特别是诉权中的“程序性权利”。因此，笔者认为在环境公益诉讼中可以将“利害关系”扩大解释为“当民事权益受到侵害或与他人发生民事争议时，需要运用诉讼予以救济的必要性和实效性”即“诉的利益”。[10]

其次，对“直接利害关系”的扩大解释为特定主体提起环境公益诉讼提供了依据。正如有学者所言：“全人类一直生活在一个以地球环境为载体的共同体之中，没有这个共同体的整体利益，就没有共同体成员的个人利益；当环境危机的出现使这个曾经和谐的共同体受到威胁时，我们每个成员除了积极履行对共同体的责任和义务——环境责任外，别无他途。”[11]我国《环境保护法》也对公民的环境保护的义务进行了确认，该法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”即一切单位或者个人都有保护环境的义务，当环境损害发生之后任何单位和个人都有“检举”和“控告”的权利。当环境公共利益遭到损害后，社会成员可以基于环境责任对环境损害人进行责任追究，相关主体就可以拥有环境公益诉讼主体的资格。

最后，对“直接利害关系”进行扩大解释，使环境公益诉讼得以建立是公民实现宪法权利的重要保证。根据有关法律解释方法的规则要求，法律解释不仅仅要进行纯粹的语义上的解释，还要辅之以体系解释、目的解释以及合宪解释等解释方法。[12]

（三）对“直接利害关系”进行扩大解释的意义

第一，对“直接利害关系”进行扩大解释，实现环境公益诉讼符合宪法相关规定。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公民拥有管理国家事务的权利，也就拥有管理国家环境事务的权利。宪法规定人民可以通过“各种途径和形式”管理国家环境事务。而司法途径当然是“各种途径和形式”中必不可少的一个途径。对“直接利害关系”的扩大解释，实现环境公益诉讼是保障公民宪法性权利的重要方面。

第二，对“直接利害关系”扩大解释可以保证法律体系的一致性。我国《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”[13]即有关主体可以对污染和破坏环境的行为司法部门进行控告，也就是说，向司法部门进行控告是《环境保护法》中对公民已经确认的权利。但是《民事诉讼法》却将原告与环境公益损害之间的关系排斥在“直接利害关系”的范畴之外，这就导致《环境保护法》中的有关规定难以得到有效的实现。因此，为了保证法律体系的统一性，《民事诉讼法》应当为环境诉讼提供依据，即“直接利害关系”可以包含原告与环境公益诉讼案件之间的关系。

第三，对“直接利害关系”进行扩大解释是实现《民事诉讼法》法律目的的重要要求。《民事诉讼法》的任务是：“保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行。”[14]对“直接利害关系”进行扩大解释才可能达到《民事诉讼法》的制定目的。一方面，可以实现保护当事人行使诉讼权利的目的。诉讼权利包括实体权利和程序权利[15]。如果不对“直接利害关系”进行扩大解释，就会导致原告无法通过诉讼对环境公益损害行为履行自己的环境责任。限制甚至剥夺了环境公益诉讼原告的程序性权利，将导致原告的实体性权利难以得到保障。所以，对“直接利害关系”进行扩大解释，《民事诉讼法》对当事人诉讼权利的保护才能实现。另一方面，可以实现保护当事人合法权益的目的。现在有关“直接利害关系”的界定，使《民事诉讼法》保护的当事人的合法权益仅仅局限于对当事人人身权和财产权等直接权益的保护，这就忽视了公民对环境事务的管理权利以及公民享有的环境公共利益。现有的“直接利害关系”理论也无法实现对公民“人身权”和“财产权”的充分保护。环境公益诉讼是针对环境公益损害行为提起的诉讼，案件一般并不会涉及到“对公民的人身权和财产权的直接侵害”。传统的“直接利害关系”理论将这种仅仅存在环境损害而没有造成对特定主体环境侵权的环境公益诉讼排斥于诉讼程序之外，从而使环境损害继续发生。环境损害的继续发生必然会以环境为媒介以某种方式对生活于其中的社会成员造成人身上和财产上的直接侵害。而将“直接利害关系”进行扩大解释，使环境公益诉讼得以进行，可以及时制止环境侵害，减少环境侵害对人们带来的不利后果，从而减小对公民的环境侵权发生的可能性。

通过对“直接利害关系”的扩大解释，将环境公益诉讼中原告与案件之间的关系纳入到“直接利害关系”的范畴之内，为在现行诉讼制度下提起环境公益诉讼提供法律依据既是合理又是可行的。

二、实践中环境公益诉讼的原告选择

社会成员负有保护环境的责任和义务，当损害环境公共利益的事实发生以后，社会成员有义务也有权利提起环境公益诉讼。我国《民事诉讼法》第49条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。对原告的范围大体可以界定为“公民、法人和其他组织”。根据《民事诉讼法》的规定，负有环境责任的“公民、法人和其他组织”都有可能成为环境公益诉讼的原告。但是正如有的学者所讲的：“从理论上讲，任何个人、组织和国家机关都可以依法提起环境公益诉讼，但是从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，环境公益诉讼的原告应当相对固定和统一。”[16]所以，结合相关法律规定及各主体的社会职能将环境公益诉讼原告确定为以下几个：

（一）公民

公民拥有环境公益诉讼的原告资格是毋庸置疑的。如上所述，社会成员对环境负有环境责任，公民个人作为环境保护的最小个体，当然地负有保护环境的责任，也就可以提起环境公益诉讼。

此外，任何对环境的污染和破坏行为最终都会影响到每个个体的生存与发展，对环境公共利益而言，公民是最忠实的维护者。赋予公民环境公益诉讼的原告资格也是保护环境的必然要求。

（二）检察机关

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是我国的法律监督机关”。《人民检察院组织法》开篇也指出了检察机关国家法律监督机关的性质，该法第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”；《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”；“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损的单位或个人向人民法院起诉”。[17]检察机关是我国的法律监督机关，检察机关的“监督权与诉讼权是内在统一的，诉讼权产生的前提基础是作为程序性权利的监督权，监督权得以实现的具体途径和手段之一是通过诉讼权。”[18]可见，检察机关提起诉讼是实现法律监督权的重要途径之一，即检察机关的公诉权是其实现法律监督的保障。而公诉权的行使在本质上是以“公益”为基础的，因而公诉权并不应仅局限于刑事诉讼，理应包括“环境公诉”权。当环境公共利益受到直接或间接的侵害或者有被侵害之虞，检察机关应该有资格或者说是要履行它的职责而作为环境诉讼的原告提起诉讼。[19]

实践中检察机关在环境公益诉讼的提起主体方面也在进行着尝试，部分省、市法院和检察院的办案规定中已经包含了有关环境公益诉讼的内容，例如，2008年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》等。

（三）环境保护行政主管部门

我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。宪法规定自然资源归国家所有，国家代表全体公民行使环境管理权，承担保护环境的义务。而环境保护行政主管部门就是国家专门设立的代表国家行使日常环境管理权的行政机关。[20]对于损害环境公共利益的行为，环境保护行政主管部门一方面可以通过环境行政行为进行处理，另一方面，可以依照职责对损害环境公益的行为提起环境公益诉讼，以充分实现宪法赋予环境保护行政主管部门的环境管理权。

（四）环保团体

环保团体获得环境公益诉讼原告资格是由其环境保护的宗旨决定的。目前我国设立的环保团体的性质比较复杂，一部分是法人性质，还有一部分属于不具有法人性质的其他组织。但无论环保团体以何种形式存在，它们都是以保护环境公益为其活动宗旨的。环保团体有着较为严密的组织，对环境问题的关切度较高，能够监督排污企业的治污状况，督促国家机关履行环境监管职权。环保组织拥有环境管理专业人员，有较强的技术及资金力量和一定的社会影响力，环保团体可以解决公民诉讼中出现的诸如信息渠道不通畅、取证困难、不敢起诉等现实问题。[21]实践证明，环保团体无论在推动环境法的制定，还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥着不可替代的作用。[22]在1996年国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》中也强调要“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用”。[23]

参考文献：

[1] 徐祥民、石欣：《建立环境公益诉讼制度的制约因素分析》，载《中州学刊》2010年第1期。

[2] 徐祥民、纪晓昕：《现行司法制度下法院受理环境公益诉讼的权能》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2009年第5期。

[3]刘峰江：《环境民事诉讼的利益研究》，昆明理工大学硕士学位论文，2005年。

[4]董全绒：《浅谈诉的利益》，载《太原大学学报》2008年第1期。

[5]张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，武汉大学博士学位论文，2005年。