生态补偿法的未来发展趋势和我国的建设任务

徐祥民*朱丽华*

摘要：生态补偿问题自从一提出就受到各位环境保护学家的赞同，并日益受到社会各界的广泛关注,并成为自然资源和生态系统管理研究及社会实践亟待解决的问题之一。本文总结了生态补偿法的发展趋势包括制度法律化、方式科学化、实践国际化。然后明确了我国的建设任务，包括修改现有法律，加快生态补偿立法进程，制定专门的生态补偿法,加强生态补偿法基础研究、进一步完善政府补偿机制，大力推行市场补偿机制，拓展其他补偿方式、积极参与国际生态环境合作、加强宣传教育，提高公众环境意识。

关键词：法律化  科学化  国际化 建设任务

一、生态补偿法的未来发展趋势

生态补偿法自从出现以来已经有了上百年的发展历史，在我国也有了几十年的发展历史，回顾生态补偿法的发展过程可以总结出未来的生态补偿法的发展趋势。

    （一）生态补偿制度法律化

生态补偿是一种利益协调，也是一种矛盾协调。[1]法律通过对人们的行为的确认和调整,使各种社会关系朝着有利于社会的方向发展,最终形成理想的社会秩序。通过法律机制的协调,可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性,从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。一项制度最终形成法律才能对人的行为产生法律约束力。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。

国际上生态补偿法的发展也经历了一个法律化的过程。先是人们在治理环境的过程中意识到对于环境保护作出贡献的人，如果他们只是贡献而得不到任何回报，他们保护环境的积极性就会明显降低。然后开始探索对于这些人的补偿方式，这便开始了生态补偿实践的探索。当这些实践慢慢成熟，人们不断总结实践中的经验，通过法律的形式固定下来，形成了生态补偿法。

    目前我国环境资源管理体制是以行政区为单元，按行业、分要素管理为特征的，行政区内部环境资源管理中经常出现不同资源法之间的矛盾和冲突而在跨行政区环境资源关系方面，目前则缺乏统一的法规，只有浙江、福建等少数省份出台了关于流域上下游生态补偿的地方性法规或文件。因此，国家有必要制定专项生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，实现流域生态补偿的制度化、规范化和长期化。在2009年全国人大会议上，海南省提出议案，要制定专门的《生态补偿法》并拟定了草案，这是我国生态补偿立法上的一大突破，相信在不久的将来，专门的生态补偿立法将要公之于众。

    （二）生态补偿方式科学化

科学的研究方式是一项研究取得成功的前提条件。生态问题既是经济问题也是复杂的社会问题，生态补偿是一项科学技术性很强的活动。旨在维护生态系统的功能，为社会经济发展提供自然能源支撑的生态补偿法从产生到发展到实施的全过程必须建立在科学的基础之上。自然界的发展有其自身的规律，不以人的意志为转移，生态补偿法首先要遵守生态规律，而生态环境的系统性、能流物复率、负载定额率等生态学的基本规律也是生态补偿得以进行的自然基础。环境法整体具有很强的科学性，含有很多法定化的技术性规范和技术性政策，如合理开发利用环境资源的操作规程、环境监测技术、环境标准等。而生态补偿法更是将科学性的特征体现得淋漓尽致、无处不在。生态补偿费需要通过环境监测、根据环境标准来确定征收数额。当然，生态补偿法的科学性的体现不仅仅是生态学领域知识的使用，而是包含它在内的系统科学、管理科学、经济学、社会科学等成果全面综合运用。

    在计算生态系统服务功能时,采用价值化方法主要有生产函数法、避免成本法、替代/恢复成本法、旅行成本法和条件价值法。Constanza等综合了国际上已经出版的用各种不同方法对生态系统服务价值的评估研究结果,在世界上率先开展了对全球生态系统服务价值的估算；Patterson采用生态价格理论和方法对生物圈过程和服务的价值进行了评估；Curtis采用多目标分析和德尔斐专家打分结合的方法,对澳大利亚的WTWHA区生态服务价值进行了评估。Cooper[2]等针对农民的意愿开展调查，通过运用序贯响应离散选择模型和随机效用模型，分析了农民愿意继续维持CRP合同的比率和相应的补助要求水平。Junjie wu[3]等yob在美国研究了针对具体生态补偿金的区域分配问题，以使生态保护的资金投入能获得最大的收益。生态补偿的研究方法由静态分析走向动态预测，随着生态补偿机制研究的不断深入,各种数理方法进入生态补偿机制研究领域,趋向动态模式化研究，生态补偿的研究方式向科学化方向发展。由研究影响生态补偿的各因素向研究其相互关系的方向发展。以可持续发展为目标,以环境资源的可持续利用为中心,将生态补偿研究提高到环境资源的开发利用和人口、经济、资源、环境四方面协调发展的综合研究。

生态补偿科学化应着重研究如下几个问题:[4]

一是生态系统价值的科学评估问题，包括其资源价值、服务价值和存在价值。这是制订补偿标准的科学基础；

二是生态补偿的标准问题，包括区域及流域标准、行业标准、时段标准、保护价值标准和恢复价值标准等；

三是生态补偿的科学方式和技术方法问题:在补偿的方式上，是以货币补偿，还是以实物、政策、技术、项目、智力等方式补偿。要针对不同区域、不同内容，采取不同的补偿形式。补偿的技术方法问题也要认真加以研究，如补偿的指标体系(内容)、量化方法和计算模式问题。因为采用不同的技术方法，会得出不同的补偿量值；

四是生态补偿效益的科学评估问题等。

    （三）生态补偿实践国际化

地球是由一个个小的生态系统组成的，这些小的生态系统及其内部组成部分之间相互作用、相互影响、相互制约、相互关联。由于生态环境系统的整体性，使得一个国家在进行生态环境活动时有可能是另一个国家受益（如各国对国际河流上中游的水资源保护使中下游国家受益），也有可能对另一个国家的水资源产生严重影响（如水的跨国污染），因此，不同的国家之间，尽管存在着政治、经济、军事、文化、历史、种族等诸多差异，但没有任何国家或国家集团可以脱离地球而独享舒适的环境，其环境行为的共性和生态系统的整体性构成了国际环境合作的自然基础。当今世界所面临的环境问题是普遍的、全球性的、影响人类生存和发展的重大问题，保护和改善环境体现着人类的共同利益，是国际社会的共同责任。而且面对日益复杂的环境问题，一国的力量可能微不足道，但是国家之间加强合作，形成合力，就有可能从根本上解决环境问题，这在客观上也要求各个国家在保护全球环境方面必须坚持国际合作。

我国的生态补偿实践中也有过国际合作的案例，即世界自然基金会（WWF）长沙项目部在洞庭湖展开的长江项目。[5]地属湖南省汉寿县西洞庭湖的青山湖1975年由当地居民围垦成垸,垸内人口1 700多户共计5 000多人,其中纯渔民近300户。1997、1998年两年连续溃堤后,根据国家“退田还湖、平垸行洪”政策,该垸居民全部搬迁,恢复湿地16 000亩。当地农民为了保护洞庭湖的生态环境做出了牺牲,那么谁来补偿他们?国家给退田还湖的(农)渔民发放了补助金,修建了房屋,但是因退田还湖而失去生存之本的原住渔民的生计问题并没有很好的解决。WWF长江项目于1999年在洞庭湖设立项目点,开展工作,通过鼓励和帮助湖区农户退田还湖、发展替代生计和开展社区共管,不仅保护了生态环境,也提高了农民的收入。项目点的目标是在长江中游地区实施湿地恢复与保护。为此,WWF协助西洞庭湖保护区与当地社区对退田还湖后的青山垸进行社区共管,解决保护与发展之间、保护区与当地社区之间的矛盾,在帮助当地农民退田还湖,发展替代生计方面给予了大量的技术和资金支持,帮助当地农民发展沼气、网箱养鱼、家禽养殖、有机农业及生态旅游。经过近八年的实践,成功地建立了湿地保护与可持续利用模式,在增加湿地和保护区面积的同时,农户的户均年收入也从1999年水灾后的2 000多元增加到现在的12 000多元。在洞庭湖退田环湖的生态补偿中,国际非政府组织WWF的帮助发挥了重要作用。

为了实现党的十六大提出的在2020年全面建设小康社会的目标，树立和落实全面、协调、可持续的发展观，实现经济发展与生态环境保护的双赢，促进区域协调发展，国家环境保护总局和世界银行于2004年10月26－27日在北京市联合举办了《生态保护和建设的补偿机制与政策》国际研讨会。大会上有19位国内外专家做了主题发言，并就生态补偿的各领域进行了热烈的讨论，会议发布了《关于推进中国生态补偿实践与国际合作倡议书》，此倡议书指出了中国建立生态补偿机制将在西部生态保护补偿机制、生态功能服务价值评估等各方面进行国际合作。第九条提出，世界银行、联合国环境署、联合国开发署、世界自然基金会等国际组织应该继续加强对中国生态保护的能力建设的支持，包括生态环境质量评估、生态监测网络建设、生态管理人员培训、生态文化教育等。并应该积极准备设立专门的技术援助项目，帮助中国进一步研究制定生态补偿政策，开展多种形式的生态补偿政策的实践。未来生态补偿法的发展也将加快国际合作的步伐。

二、我国的建设任务

生态补偿法在我国已经引起了高度的重视，从中央到地方都在积极探索生态补偿的模式，取得了一定的成绩。2003年3月，在第十届全国政协会议上，不少委员提议我国应尽快建立生态补偿机制。2007年3月,十届人大五次会议《政府工作报告》指出,“健全矿产资源有偿使用制度,加快建立生态环境补偿机制”。2007年10月,党的十七大报告指出,“实行有利于科学发展观的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2008年3月,十一届人大一次会议《政府工作报告》指出,“改革资源税费制度,完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2009年的人大会议上也有很多人大代表提议要制定生态补偿法。如何实施生态补偿，是一项系统的、复杂的、长期的、艰巨的工程，需要研究的问题还很多，研究的难度还很大。以后我国的生态补偿法将从以下几个方面加以完善。

    （一）修改现有法律，加快生态补偿立法进程，制定专门的生态补偿法

1.修改《中华人民共和国环境保护法》

从立法体制上确立其作为我国环境保护综合性基本法的法律地位。该法是1989 年 12 月 26 日第七届全国人大常委会第十一次会议通过的，与其它环境保护单行法系同一级别的国家权力机关制定，没有立法层次上的差异，从而没有体现其基本法的地位。所以，建议由全国人民代表大会对该法做出修改后重新颁布施行、以便与“环境保护是我国的一项基本国策”的地位相称。在具体内容上，增加保护自然资源和生态环境的比重，改变其偏重于污染防治的现状，使生态保护与污染防治并重。并增设生态补偿的原则规定，使其在综合性基本法中有所体现。

2.修改单行生态环境法

    修改环境保护单行法，使生态补偿制度更加切合市场经济的发展要求，在立法上设置具体化、完善化的可操作规程。首先，应在各自然资源法中增加含有保护生态的立法目的。其次，理顺资源保护法与资源管理的关系，各资源管理部门，既要重视资源开发利用，更要重视资源生态效益和生态环境保护，以便实现“保护生态平衡”的立法目的。因此，应对资源法中不利于生态恢复和保护的有关规定进行修改。再次，对《森林法》中已确立的生态补偿制度要进一步具体、完善，使之具有科学性和可操作性。同时，除《森林法》之外的其他资源法中，也应建立生态补偿制度。最后，对《环境保护法》和各自然资源法中有关生态保护的法律义务，在法律责任中应做出相应规定，并提高对破坏生态和自然资源的违法行为的处罚。在确立具体数额时，应考虑违法行为所造成的生态价值损失，不能仅以被毁资源的经济价值为依据，规定处罚的形式不仅是罚款，还可以采用其他补偿形式。

3.修改《刑法》

刑法作为我国所有部门法的保障法，在确保各部门法功能发挥的同时，在规定中国生态补偿制度上也有着不可替代的作用。鉴于我国制止生态恶化和自然资源破坏的迫切需要，以及破坏自然资源犯罪的社会危害性的严重性，建议加重对破坏自然资源犯罪行为的处罚力度。同时，在司法审判实践中对破坏自然资源犯罪行为除处刑外，还应责令犯罪者承担恢复和补救措施的责任，《刑法》条文中还应附带规定犯罪者的恢复和补救责任。对被处刑羁押者可引入“代履行制度”，即责令犯罪者缴付一定数额的金钱，而由他人代为履行恢复和补救的义务。

4.制定生态补偿法

虽然我国很早就开始重视自然资源的生态补偿问题，但是系统完备的生态补偿制度始终未真正建立起来，相关要求主要散见于各单项工作的规定中。分散的补偿规定仅对某个要素进行补偿，造成了整体功能保护不足，陷入了“头痛医头脚痛医脚”的困境。生态补偿在我国作为一种新生的制度，迫切需要专门立法来确定它在法律体系中的地位，以指导和调整广大社会主体的行为。也有学者提出，[6]与其让各地政府不断探索、尝试，造成各地生态补偿机制上的不统一、不协调，还不如国家立法机关尽快总结各地经验教训，制定一部效力层次较高的生态补偿法。而且目前我国制定生态补偿法的各个方面条件也已经成熟。通过引入法律手段, 实施生态补偿立法, 将生态补偿提到法律的高度实施, 是生态补偿公平、合理、有效的重要保障。[7]在《生态补偿法》中, 一是明确享受生态效益的地区有责任向提供生态效益的地区进行补偿。二是界定生态补偿主体。根据不同的生态领域确定其补偿主体。三是界定补偿资金的来源。包括财政转移支付、企业购买生态效益的支出、个人享受生态效益的支出等。四是设立生态补偿管理机构。2010年4月26日，国家发改委消息显示，由其牵头启动了《生态补偿条例》的起草工作，将对生态补偿的概念、对象、方式、标准、实施、监督等以法律形式确定下来。

    (二)加强生态补偿法基础研究

1.界定生态补偿的主体

生态补偿的主体即凡对环境构成或可能构成(有害/有利)影响的,进行一定环境行为的社会主体，包括国家、社会团体、企事业单位和组织、个人，可以分为生态补偿的给付方与受偿方。由于生态服务可以扩展到地区、国家甚至全球尺度, 这就为界定受偿方和支付方增加了困难。虽然参与者同时也是未来生态服务的受益者, 但比起他们所承受的经济成本来说, 其受益可忽略不计。

生态补偿的给付方是指生态补偿关系中的补偿人，它解决的是由谁来补偿的问题，主要是指生态效益的受益者。每个人都是生态环境保护的受益者，由政府来代表人民，其中政府是主要的给付方。目前我国实行的就是以政府主导的生态补偿制度，生态补偿的具体实施乃至资金的筹集大多是由政府组织的，而且公共程度高、受益范围广的生态补偿是由中央政府完成的，如对退耕还林、三峡生态移民进行的补偿。生态补偿的给付方还包括受益的地区、企业和个人，它们通过提供贷款、投资、技术援助、帮助经济发展等方式进行间接补偿或者通过市场机制进行补偿。

生态补偿的受偿方是指生态补偿的被补偿人，它解决补偿给谁的问题，主要是指因生态环境保护而丧失发展利益者。因为基于环境资源的公共物品属性，按照市场机制存在着生产不足甚至产出为零的情况，而政府囿于财力、精力所限，完全依赖政府提供生态建设又不现实，因此应该对从事生态建设的主体进行补偿，以激励他们的积极性。因生态保护而丧失发展机会者，包括生态保护地区如流域上游地区、自然保护区的居民，因生态保护而停业或者减产的企业或者个人等。

2.确定补偿标准

从经济上讲，生态补偿的标准主要由生态破坏造成的生态环境功能损害所导致的生态环境价值损失来确定。生态补偿的标准是生态补偿中十分重要的问题，是生态补偿从理论研究到实践操作的关键点，关系到补偿者的承受能力和生态补偿的效果，因此迫切需要深入研究生态补偿标准测算技术与方法,破解生态补偿实践发展缓慢的困局。但由于生态环境的复杂性和受科学发展水平的限制，生态受损主体的损失不易计算，如对物种灭绝的计价问题，即使能计算出来，其费用之高，也往往是难以承受的。而且在确定标准的时候，还必须考虑到征收生态补偿费将可能给社会经济带来的一些问题，即国家财政收入、经济发展和国际竞争力受到损害。因此，生态补偿标准的确立又是生态补偿法的一个难点问题。对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准(受益者的支付标准)是生态补偿的两个关键指标。补偿标准既要充分考虑受偿方的需求, 又要兼顾支付方的意愿, 并协调二者之间的关系,同时又能保证生态保护和建设的资金需求，是对补偿的相关利益进行衡量的过程。

理论上讲, 补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务的价值之间, 但实践中, 补偿标准的设置更趋近于机会成本,往往导致补偿不足。[8]虽然许多研究者尝试以新增生态服务的价值作为生态补偿的标准, 但计算结果往往很高, 难以实施。因此, 不能简单地把生态服务的价值作为生态补偿的标准。从另一个角度来看, 如果我们必须把自然界为人类提供的各种服务都通过补偿返还给自然本身才能使其维持持续再生能力, 那么自然界到底给人类带来了什么? Macmillan 对苏格兰造林生态补偿的研究结果显示, 补偿标准与机会成本直接相关, 而与新造林地的生态服务功能无关, 生态补偿不能完全被看作是从提供生态服务的土地使用者手中购买生态服务。

因此, 机会成本法是被普遍认可、可行性较高的确定补偿标准的方法, 补偿不足的真正原因是机会成本统计不完全, 农民的损失被低估了。既然生态补偿要与地区经济发展相结合, 因此, 除了农民近期土地产出减少的损失和植树种草的投入, 还应包括调整产业结构、改变传统生产生活方式的各种投入。

    (三)开拓补偿资金来源，进一步完善政府补偿，大力推行市场补偿，拓展其他补偿方式

1.补偿资金是生态补偿得以运行的血液，是生态建设和环境保护顺利进行的物质基础，没有补偿资金，生态补偿将成为无源之水、无本之木，开拓多种融资渠道是生态补偿有效运作的根本保证。

    建立生态补偿基金。[9]生态补偿基金包括以生态建设和生态补偿为目的所设立的林业基金、森林生态效益补偿基金、各项环境整治基金、退耕还林的补偿基金等各项基金，是政府各部门开展生态补偿的重要形式，政府拨出一笔专项资金，建立生态环境补偿基金。除优化原有的支出项目和新增财力充实外，还可以通过各种形式的资助与援助，逐步构建以政府财政为主导、社会捐助、市场运作为辅的生态补偿基金来源。该基金承担两项功能:预防生态恶化--由于资源开发所造成的生态风险是不确定的,必须要对资源开发完结后所发生的生态环境的破坏采取预防性措施,这样可以破解无法落实补偿主体的难题,亦可以对受害者进行有效的补偿；补救生态损伤--主要是针对矿区复垦等恢复资源生态环境的活动。生态补偿基金可以充分调动社会力量进行生态补偿，可以提高资金的使用效益。生态补偿基金的来源应是多元化、多渠道的。政府应该把生态补偿基金纳入国民经济收支体系，采取财政预算直接拨款的方式，提供稳定可靠的资金来源。征收的生态补偿税费也应成为基金的一部分，专款专用，保证资金投向环境保护和生态建设领域。根据谁受益、谁补偿的原则，从生态建设中获利的部门，例如大型水电站、水库等受益部门或单位也应成为生态补偿基金的来源单位。我国许多省、市政府根据本地实际情况，制定了地方性的森林生态补偿制度，如广东省、辽宁省、浙江省等。虽然有些地方达到了预期目的，促进了当地公益林的建设和发展，承担森林生态补偿费的单位和个人也从中受益。但是不可忽视的是，还有很多地方存在生态补偿资金没有到位等一系列问题。

发行国债。[10]通过发行国债筹集所需资金，相当于向未来借钱，并用未来的财政收入来还债。虽然这会增加财政赤字，财政包袱加大。不过，我国现在发行国债还有空间，目前我国国内、国外债和银行呆、坏帐合计只占国民生产总值的50%，属于安全范围，低于世界上大部分发达国家，如日本为110%，欧共体要求成员国达到60%。目前银行利率低，因此发行国债比较顺利，发行国债用于改善生态环境还可以拉动经济增长。从理论上讲，林业生产周期长，营造生态林对后人有利。可见生态林具有“时间外部经济性”，即生态林的生态效益具有长期效果，后代人也从中受益。因此后代人承担一部分费用也是合理的。

2.进一步完善政府补偿机制

财政转移支付是最基本也是最重要的生态补偿途径，是最直接也是最容易实施的手段。财政转移支付以国家财力为后盾，对兴建大型生态工程和进行长期生态投资的地区而言，财政转移支付是必不可少的受偿途径。为了实现生态系统的可持续性，通过公共财政支出将其收入的一部分无偿的让渡给微观经济主体或下级政府主体支配使用所发生的财政支出。生态补偿“必须主要靠政府的力量，应将生态环境建设的支出列入整个国民经济和社会发展的大盘子”。设立财政专项资金, 在财政预算中形成一个相对固定的生态补偿资金来源, 充分发挥政府财政资金对生态补偿的激励和引导作用。对于在生态环境建设和保护中做出了贡献和牺牲的地区,其上级政府应在财政预算中设立专门的财力补助进行转移支付, 用以支持该地区的经济社会发展。政府补偿的优势在于由国家强制力做后盾，补偿保障有力，补偿资金能直接到位。

纵向财政转移支付在中国的政治体制下相对容易，生态补偿还需要横向财政转移支付。在全国范围内，发达地区有义务加大对中、西部重要生态保育区的资金支持；流域生态系统中、下游受益地区对上游生态保护地区应进行必要的补偿。这需要国家重点运用财政手段，通过政府间的财政转移支付，加大国家在西部地区，特别是在重要生态功能区的投资力度，以加强对生态保育主体进行环境保护的支持。地方政府也应加大财政转移支付的力度，给本辖区内重点保护区域以适当的补偿。对于因保护生态环境而造成的财政减收，应该作为计算财政转移支付资金配的一个重要因素。

政府补偿的方式有很多种，归纳起来主要是五种：[11]资金补偿，实物补偿、政策补偿、项目补偿、智力补偿。资金补偿是最常见的补偿方式，具有直接、高效、实用的特点。常见的补偿形式有补偿金、减免税收、捐款、补贴等。实物补偿是为了解决受补偿对象的生产资料和生活资料问题而实施的一种补偿方式，补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿,解决受补偿者部分的生产要素和生活要素,改善受补偿者的生活状况，增强生产能力，如粮食补助、种苗补助等。政策补偿是中央政府给地方政府、上级政府给下级政府给与的权力和机会补偿，受补偿者利用授权可以制定一些列创新性政策和优惠待遇，给受补偿者获得发展的机会和试点。在资金贫乏、经济薄弱的情况下，利用制度资源和政策资源十分重要。项目补偿是补偿者在受补偿地区进行开发项目从而解决该地区或受补偿人的就业、致富和发展问题。智力补偿是指补偿者开展智力服务，提高无偿技术咨询、指导和转让，培养受补偿地区或群体的技术能力和管理能力，提高他们的造血水平和发展本领。

3.大力推行市场补偿机制

生态补偿是一项复杂的系统工程，要充分发挥政府和市场的双重作用。市场补偿的参与能够有效地调和政府补偿的刚性，发挥经济主体自身的积极性、主动性，最终实现补偿的高效性。因为补偿的双方地位平等，能够在资源的基础上通过协商和谈判，就资源的利用和补偿达成交易。充分发挥企业保护环境的积极性，增强民众保护环境的主人翁责任感，坚持走可持续发展道路。要充分发挥民间资金充裕的优势，积极运用市场化的机制和办法，引导鼓励国内外资金投向生态建设、环境保护和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和建设投融资机制。[12]按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设与环境污染整治的投资、建设和运营。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相互促进的有效途径，在改善环境中提高土地开发效益，在土地开发中积累生态环境保护资金，形成良性循环的机制。

积极探索资源使用权、排污权交易等市场化生态补偿模式。水利部门应会同有关部门在科学编制流域和区域相结合的水资源配置方案的基础上，完善水资源有偿使用制度，积极探索建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。环保部门应会同有关部门探索建立区域内水污染物、二氧化硫等空气污染物排放指标有偿分配机制，在排污总量控制和污染源达标排放的前提下，逐步探索推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。水资源使用权出让、转让、租赁交易和排污权交易的收益逐步纳入生态补偿专项资金统一安排使用。

    (四)积极参与国际生态环境合作

目前，在生态环境方面产生的国际问题很多，如跨国界环境保护问题，影响一系列国家的多边问题，以及全球的温室效应。作为一个负责任的大国，我国应积极参与全球和区域性的环境保护合作。[13]

一是积极参加各国认同的国际组织或国际公约，具体实施管理和安排开发。《联合国海洋公约》即是个很好的先例。我国应当积极参与这类组织和公约，通过参与国际分工，更好地调整本国经济结构；公平分享公共资源，防止经济垄断和资源掠夺。

二是积极参与针对生态环境标准的税收国际协调。因发达国家在国际贸易的环境法律、法规和环境标准比较苛刻，形成限制和阻止外国商品进入本国市场的“绿色贸易壁垒”，尤其是发达国家对不符合环境标准产品采取的高税措施。但我们可以运用国际税收协调，形成解决贸易壁垒争议的单边仲裁、双边仲裁和多边仲裁相结合的组织体系，保障和维护国家权益。

三是在邻境和跨境的重大工程项目，要主动实施开展国际协调和磋商，尽可能开展联合建设或开发，预防或减少对我国或邻国的环境影响。对于造成国际影响的重大生态环境事故，要积极主动地承担责任。

    (五)加强宣传教育，提高公众环境意识

加强环境法规的宣传教育，提高政府、企业和公众的环保意识[14]。目前公众环境意识不强的一个重要原因是我国国民经济核算体系存在缺陷。环境经济学家认为,传统的国民经济核算体系(SNA):（1）没有真实反映环境预防费用,甚至把防止环境被经济活动侵占及恢复、补偿费用纳入国民经济核算体系中的增加部分,有悖于经济发展的可持续要求；（2）没有考虑自然资源存量的消耗与折旧,在促进经济发展的同时,忽视了环境资源资本的减少的损失；（3）没有体现环境退化的损失费用,没有考虑到环境容量的价值、状况及趋势对人类生存和发展的影响,以及由于环境恶化(尤其污染)引起的损失费用。[15]我国长期以来形成的资源耗竭、生态破坏、环境恶化等局面,在很大程度上源于传统国民经济核算的不足和缺陷。

在这种旧的不合理的国民经济核算体系下，地方政府为了政绩以牺牲环境为代价一味追求经济的发展。因此，应该改变这种不合理的国民经济核算体系，将环境将环境保护纳入地方政府官员的政绩考核内容，从根本上改变官员的政绩观，真正把可持续发展战略落实到经济建设的各个领域。中央政府是地方政府环境保护绩效的考核者，可以通过完善官员的政绩考核机制来激励地方政府进行环境治理。在现行的地方政府党政干部考核和选拔体系中，环保在考核中只处在非常次要的位置尤其是与经济建设指标相比。因此，要想从根本上解决环境保护与经济发展之间的矛盾和冲突就必须彻底转变片面追求经济发展的错误的发展观，建立健全环保工作实绩考核机制。环境保护工作是一项关系每位公民切身利益的大事，这样可以促使政府对社会公众进行宣传教育，使全体社会公众参与到环境保护工作中来。