侯佳儒:气候资源国有化：法律上的“不可能任务”
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侯佳儒* 内容摘要：气候资源无法成为物权法意义上的国家所有权客体。气候资源不是民法意义上得为物权客体的“物”，气候资源利用关系的“物权化”不能因此而具有物权的功能，气候资源归属上的“国有化”不但缺乏法律意义，还会引起现行立法和学理的混乱。 关键词：气候变化；气候资源；气候资源国有化；气候资源立法 The nationalization of the climate resources —— mission impossible in law Hou Guiru Abstract: The climate resources cannot be the object of the state ownership. It is not the object of the object of real right of the civil law. Relationship in climate resources utilization is hard to change into the property relationships. The nationalization of climate resources is hard to implement, and it may be disruptive in theory and legal system. Key words: climate change, climate resources, nationalization of the climate resources, legislation of climate resources 黑龙江省6月14日颁布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》（下文简称为《条例》），明确规定“气候资源为国家所有”，立即引起舆论关注。许多专家、学者都认为该规定有悖法理并有违宪之嫌[①]，但官方直到最近的表态，依然对该立法持肯定和支持的态度。[②]因此，究竟气候资源国有化是否符合立法、法理，有进一步深究的必要。 从物权法角度看，“气候资源国有化”有三重法律含义：将气候资源视为民法上的“物”，将气候资源开发、利用关系“物权化”，将气候资源归属关系“国有化”。但笔者认为，黑龙江人大通过地方性法规形式确认“气候资源归属国有化”在我国现行法上缺乏立法依据，“气候资源利用关系物权化”超越当代物权法及其学理的解释框架，“气候资源归属关系国有化”的制度设计，在实践上也会面临难以克服的法律技术障碍。 一、“气候资源为国家所有”缺乏立法依据 《条例》第3条第1款规定，“气候资源为国家所有”。根据第2条第2款，“本条例所称的气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”，可进一步明确，国家所有的气候资源主要是风力风能、太阳能、降水和大气成分这四种构成气候环境的自然资源。但在我国现行法上，尚没有将上述四种气候资源确认为国有的立法规定。那么，黑龙江省人大出台这部条例，实际上是通过地方性法规形式创设了一种新的国家所有权，问题是，这种地方立法行为是否合法？ 根据《条例》第2条第2款，气候资源系“自然资源”，因此气候资源权属法应该是自然资源权属法的组成内容。在我国，有关自然资源权属问题主要规定在宪法、物权法和有关环境资源法的单行法当中，因此对“气候资源”权属问题的法律规定和解释，应该以我国现行的宪法、物权法和相关自然资源单行法为根据。 我国《宪法》第9条第1款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”。黑龙江省人大官员认为，这就是该机构出台《条例》的法律依据。[③]但第9条列举的自然资源形态，并没有包括黑龙江省规定的“风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。根据《宪法》第67条规定，只有全国人大常委会才有权解释宪法，因此黑龙江省人大对《宪法》第9条“自然资源”概念做扩大化解释，逾越自身权限。 换个角度看，《宪法》第9条规定的“国家所有”，只是抽象所有权，不是物权法意义上的具体所有权。我国物权立法遵循“物权法定原则”，《物权法》第5条规定“物权的种类和内容，由法律规定”，《物权法》第44条规定“法律规定属于国家所有的财产，归国家所有”，但通观我国现行法，并没有将风能和太阳能确认为国家所有的立法规定。凡事关国家资源所有权的法律制度，其内容属于《立法法》第8条第7项规定的“民事基本制度”，根据法律保留原则，其立法权专属于全国人大及其常委会。因此，黑龙江省人大通过地方法规形式规定“法律保留事项”，这种创新和突破显然超越自身立法权限。根据《立法法》第64条，全国人大常委会有权撤销该《条例》，黑龙江省人大也有权撤销或者改变这一《条例》。 二、气候资源不是民法上的“物” 《条例》第3条规定“气候资源为国家所有”，将气候资源作为国家所有权的客体予以明确。结合《条例》第2条，国家所有的“气候资源”其实主要包括、但不限于风力风能、太阳能、降水和大气成分四种自然资源。按照目前学理解释，有关自然资源所有权问题是民事基本法的重要内容，有关自然资源权属关系是民事法律关系的一种，而法律关系的客体有物、行为、人身利益、信息和其他非物质客体、权利五种，“自然资源在法律上归属于传统物权法之财产的范畴”[④]，自然资源是“物”。因此，气候资源如果得为国家所有权客体，其首先必须成为民法意义上的“物”。那么，气候资源是“物”么？ 民法学对“物”的观察，着眼点是人们围绕“物”之占有、使用、收益和处分所形成的社会关系，因此民法上的“物”，除具有物理学或自然科学意义上的属性之外，还必须在法学意义上具备一定的属性或特征。虽然民法上的“物”必须具有物理学或自然科学上的属性，但物理学或自然科学意义上的“物”不一定是民法上的“物”，凡不能为私人支配的物，不能成为权利、义务客体的物，都不是民法意义上的“物”。按照学界通说，民法学上的“物”必须具备六个特征：（１）须具有客观性；（２）须具有效用，能够满足人们的社会生活需要，物因此才具有经济价值并可以用来交换；（３）须存在于人身之外，人身及其构成不能为物；（４）须具有“稀缺性”；（５）须为独立、个别的存在，民法上的“物”须具有独立性和特定性；（６）须能够为人力所实际控制或支配，而能否支配、控制应以科学技术水平和社会观念来判断。[⑤] 以民法上“物”所必备的六项特征为标准，可以看到无论是传统自然资源，还是《条例》列举的气候资源，都能满足“物”的前三个要件，即都是客观存在的、都存在于人身之外、都能够满足人们的社会生活需要。但传统自然资源是民法上的“物”，气候资源不是“物”，因为传统能源同时具备——但气候资源却不能同时具备——“物”的其他三个特征，即“物”须能够为人力所实际控制或支配、“物”须是独成一体和“物”须具有稀缺性。从根本上讲，这是由气候资源特有的自然属性决定的。 首先，所谓的“气候资源”其实是能够为人类合理利用的特定气候条件，而构成气候条件的相应气候要素，只有在一定的数字指标范围内才具有资源价值，即所谓的气候资源具有“数字特征”。但在当前人类科技发展的阶段，人力尚无法对这些气候要素、气候条件或者“数字特征”进行支配和控制，因此气候资源无法满足民法上“物”必须具有可支配性的要求。以风能资源为例，风能即是地球表面大量空气流动所产生的动能，其存在具有极强的地域性、季节性，至少在目前科技发展水平阶段，人类尚无法支配和控制风能资源的产生、利用和消失。台风和飓风能量巨大，人类不但不能利用，反而常遭其害。在这种背景下，讨论风能的所有权归属，讨论风能的占有、使用、收益和处分，这个议题本身就具有荒谬性。降水也是如此，“天有不测风云”，在人力无法控制降水的状况下，谈论降水权属，也无实益。物权法上的“物”，必须是可为人力所支配、控制的“物”，唯其如此，这一“物”才可能成为排他性权利支配的对象，可能成为物权、所有权的权利和义务的客体，该“物”才可能被占有、使用、收益和处分，从而实现其使用价值和经济价值。人力无法支配和控制的气候资源，即使在法律上宣告其为财产权客体、国家所有，在物权法上也没有意义。 其次，气候资源的存续状态，具有时间性、流动性和不确定性，这导致气候资源及其资源价值一直处于变化当中，无论是物理形态还是经济价值形态，都无法成为“独立、个别的存在”，无法具有“物”所必备的“独立性”和“特定性”。以太阳能为例，其分布分散，遍及于地球表面，无处不在，因此在物理形态上，太阳能资源无法具备“物”的独立性和特定性特征；由于太阳的辐射是间断的，日夜更替，还要受到季节、纬度、海拔影响，受到晴、阴、云、雨的天气影响，因此太阳能资源具有不稳定性，在经济价值层面也无法“特定化”，成为民法意义上“独成一体”的物。而且，人类只有一个太阳，阳光为人类所共享，违背事质自身规律，对太阳能权属进行确认、对太阳能相关权益进行分割，在法律上都不具有操作性。比照风能、大气、降水，可以发现这些气候资源同样无法具有“物”所必备的“独立性”和“特定性”。 最后，气候资源的“稀缺性”特征不明显。学理上把自然资源分为储存性资源和流动性资源两类，前者属于不可更新资源，如石油、天然气、煤炭，而后者属于可更新资源。对于流动性资源，又通过“临界带”（Critical Zone）概念进一步分成两类，具有临界带的流动性资源，包括森林、动物、土壤等，可能因人类的过度掠夺和利用而达到耗竭的程度；而非临界带的流动性资源，包括太阳能、潮汐、风能、大气等，因为人类过度利用可能会暂时枯竭，但最终仍然能够自动更新。[⑥]可见，作为具有非临界带的流动性资源，气候资源能够源源不断，无限更新。对私法而言，这种认识目前仍然是合理的。[⑦]因为私法的视野，只是人世每个常人具有的视野，物权法对待“物”的观念，只是社会每一常人对待可得、可控、可用的财产的观念。对于私法主体而言，气候资源都是无处不在、天长地久，绝难与“稀缺”二字联系在一起；对私法主体而言，所谓的风力风能、太阳能、大气、降水，不过是阳光雨露、暮雪晨风，享有其利、担负其害，绝对是天经地义。至少目前在私法的概念体系里，上述四种气候资源是不具有“稀缺性”的。因此，将气候资源归国家所有，不但不符合私法原理，也违背社会每一成员对气候资源物理形态属性的常识性认识，更超越社会每一常人对气候资源法律属性的认识底限，也正因如此，《条例》一出台才会引起轩然大波，网民多谓之荒谬。 总之，风力风能、太阳能、大气成分、降水这些气候资源都不是民法意义上的“物”，在法律技术层面，也无法成为物权、所有权的权利客体。 三、“气候资源国有化”缺乏法律技术支持 “气候资源国有化”隐含着一个理论假设，就是将气候资源视为民法意义上的“物”。在此基础上，实现气候资源利用关系的“物权化”和气候资源归属关系的“国有化”。但因为气候资源不是得为物权客体的“物”，因此“气候资源国有”缺乏根基，面临无法逾越的法律技术障碍。按通说，所谓“物权”即是直接支配特定物，而享受其利益之权利。物权立法奉行“一物一权主义”，物权有“直接支配”和“保护绝对”两大属性。[⑧]但对于所谓的“气候资源所有权”，不但权利设立无法做到“一物一权”，权利主体对“气候资源”的管控也无法做到“直接支配”和“绝对保护”，“气候资源国有”更会造成一系列法律上的难题。 先说“一物一权”问题。一物一权，即指一物之上仅能成立一个所有权，一所有权客体，以一物为限。一物只能有一物权，物之一部分不能成立物权。物权的计算，以“物”为单位。[⑨]因此，作为物权客体的“物”必须是特定的、明确的，正是通过物权客体“物”的特定化、明确化，物权支配的范围才能特定、明确，而物权若获得保护，“其支配的客体之范围，非客观地确定或得以确定不为功”。[⑩]以此观点观察气候资源，至少在现有的人类科技、认知条件下，气候资源都难依照“一物一权主义”进行特定化、独立化。“阳光普照”，太阳能即无法独成一物，也无法切割成若干，各自独立。降雨、风能和大气成分亦然，都无法清楚界定其范围，由此导致相应气候资源所有权的“外部支配范围”无法明确化。因此，气候资源是无法满足“一物一权主义”的物权立法要求的。 再说物权的两大属性。对于气候资源所有权人而言，无论立法创设其为国家，还是私人、组织，都无法对气候资源进行物权法意义上的“直接支配”。按学理，所谓“直接支配”，即物权人对标的物的支配，无须他人的意思或行为即得实现。但就气候资源而言，其存续状态都具有流动性、时间性和地域性，其有无状态多成疑问，如何谈及“直接支配”。气候资源所有权人同样无法对气候资源做到“绝对保护”。根据物权法原理，物权人对其权利客体“物”的支配，非经其本人同意，任何人都不得侵入或干涉，否则即构成违法，这就是法律赋予物权人的“绝对保护”。依物权“绝对保护”观念，“物权乃是要求世界上所有之人，就其对标的物之支配状态应予尊重之权利”，而且，“任何人侵害物权时，物权人对之得行使物上请求权或主张追击之效力”。[11]可以看出，对气候资源所有权而言，“保护绝对”绝不可能。天降大雨、狂风大作、酷暑炎热，都为天象，即便世上所有人都对气候资源所有权人给予尊重，但风来雨去、寒来暑往，世人都无法避免一次次老天强加的“不当得利”，若是台风洪涝，世人也无法避免气候资源所有权人的不得已“侵权”——这种理论推演，足以证明气候资源“物权化”的后果是荒谬的。 气候资源无法做到“物权化”，其实也可以从经济学上得到解释。根据物品是否具有排他性和竞争性，经济学将物品分为私人物品、公共物品、公共资源和自然垄断物品。而风能和太阳能，属于公共物品，其典型特征就是没有排他性，也没有竞争性，因此，至少在目前人类科技发展的水平上，风能和太阳能的所有权权属确认，都不能使得风能和太阳能所有权就具有支配性和排他性，有关风能、太阳能的权属自然也不可能成为物权。 最后来看气候资源归属的“国有化”，有三个突出问题：其一，“气候资源国有”在物权法上没有意义。民法财产法有两大分支，一是规范财货归属的物权法，一是规范财货流转的债权法，民法确认物之归属，不但为确保物权人对物之直接占有、使用、收益，在现代社会更是为了实现物之动态流转。《条例》出台目的意在规范气候资源开发、利用秩序，旨在实现的是政府对气候资源开发、利用的管理行为，这与物权法自身具有的属性和价值并不匹配，因此“气候资源国有”对立法者源初立法意图并无实益。而且，即使确认“气候资源国有”，国家作为气候资源所有权人并不能因此享有所有权所具有的占有、使用、收益和处分这四项权能，因为气候资源不是“物”，气候资源所有人无法对气候资源“直接支配”。其二，如果“气候资源国有”，国家无法实现所有权人对自身财产的“绝对保护”。产权制度确立不是免费的，它们必须通过昂贵的界定和强制程序被赋予意义，将风能、太阳能、降水和大气成分所有权主体确认为国家，国家必须支付巨额排他成本，否则这种所有权关系的确认就是没有任何意义，反而危害法律权威。就气候资源而言，无论在事实层面，还是排他成本层面，国家都无法依据立法规定独占、专享气候资源所有权人的利益。其三，“气候资源国有”会引起现有法律体系和法学理论体系的混乱。例如，法律规定，依法属于国家所有的自然资源，所有权必须登记，那么风能、太阳能、降水和大气成分的所有权如何登记？如果国家成为气候资源的所有权权利主体，那么因为飓风致害、旱灾洪涝，受害者是否可以向国家要求侵权损害赔偿？ 总之，“气候资源国有化”在法律上面临无法克服的技术障碍。“气候资源国有化”，是法律上不可能实现的任务。
*侯佳儒，中国政法大学民商经济法学院副教授。邮政编码：100088。
[①]侯佳儒：“法律管不了风雨”，见“法治周末”，2012年6月19日第17版；刘俊海：“风能、太阳能国有的法律分析”，载“南方都市报”，2012年6月20日;马玉忠：“黑龙江有关气候资源条例引争议谁有权解释宪法”，载“中国经济周刊”,2012年7月3日。
[②]“黑龙江省回应风能属国有争议，不会修改条款”，载“法制日报”，2012年6月28日。
[③]“黑龙江回应太阳能风能国有：依据宪法”，载“中国青年报”，2012年6月27日。
[④]汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第421页。
[⑤]参考谢在全：《民法物权论（上册）》，中国政法大学出版社1999年版，第16-24页；王卫国：《民法》，中国政法大学出版社2007年版，第82-84页；陈华彬：《民法总论》，中国法制出版社2011年版，第335-340页。
[⑥]所谓“临界带”，即资源可能被掠夺和灭绝的程度。[美]朱迪·丽丝:《自然资源：分配、经济学与政策》，蔡运龙译，商务印书馆2002年版，第24-28页。
[⑦]同上。
[⑧] 前引[5]谢在全：《民法物权论（上册）》，第18页，第24页。
[⑨]前引[5]，第第19页。
[⑩]前引[5]，第19页。
[11]前引[5]，第27页。
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