谭柏平黄振中:能源法义务性规范探析

2014-03-06 14:12:01 来源: 作者: 【大中小】浏览:1093次评论:0条

谭柏平[①] 黄振中[②]

（100022，北京市朝阳区平乐园100号，北京工业大学人文学院法学学科部）
（100 Pingleyuan,Chaoyang District Beijing,100022,P.R.China,Beijing University of Technology, Law Department）

（100875，北京市新街口外大街19号，北京师范大学法学院）
   19 Xin Jie Kou Wai, Beijing, 100875, P.R.China, Beijing Normal University, Law School)

摘要：在能源法律规范中，关于政府部门的职责与能源企业的义务这些义务性规范的内容占有主导地位。政府部门的职责主要体现在能源产业规划与战略实施、能源结构调整、能源安全保障、农村能源发展等方面。能源企业在能源供应与服务、节能减排、能源储备、公平竞争等方面应承担积极的法律义务。
关键词：能源法律规范，义务性规范，能源企业，政府职责

The research on the obligation rules of the energy law
Tan Baiping Huang Zhenzhong

Abstract: Most of the rules of the energy law are obligation rules which stipulate government’s and enterprise’s obligation. In energy law, the government is stipulated to formulate industry planning, implement strategies, adjust energy structure, guarantee energy security, develop energy utilization of the rural area. And enterprise is stipulated to take the obligation of energy supplement, energy-saving, emission reduction, energy restoring and fair competition.

在能源法律规范中，义务性规范与权利性规范相比无疑是占有主导地位的，尤其是政府部门的职责与能源企业的社会责任这些义务性规范内容，能源法中义务性规范之所以占主导地位，原因就在于能源和环境问题的重要性、能源安全形势的严峻性，也是发展低碳经济的必然要求。
一、在能源法规范中义务性规范占主导地位及其原因
义务性规范是规定法律关系主体必须做出某种积极作为的义务的法律规范，根据这类规范，主体必须履行自己的责任，或承担自己的法律义务。法律义务，是给义务人规定的、按照权利人的要求、为满足权利人的利益而应遵循的必要行为的尺度。法律义务中的“必要性”是基于法律规范要求，义务人只应该这样行动，而不能按别的方式行动。也就是说，在该法律关系的范围内，没有别的选择。这里的“尺度”是义务人在规定的限度内严格地受约束，同时，法律规范确定了应该行为的准确界限。[③]不同法律对于特定社会关系的调整正是通过各自不同的权利、义务的配置模式和运行机制来完成的。能源法律规范概莫能外。能源义务性规范是在能源法律规范中设定的为了实现特定的能源目的而按权利人的要求从事一定的积极行为的法律手段，表现为能源法律法规对主体必须作出一定行为的约束。在能源法律规范中，义务性规范无疑占有主导地位。这既与政府部门在能源领域的职责有关，也是能源企业在发展低碳经济中履行社会责任或法律义务所必然要求的。
政府部门在能源领域的职责是能源法规范的一项重要内容，也是能源义务性规范的重要表现形式。职责是对职务与责任的合称。职务是职位规定应该担任的工作，在职务的范围内可以行使一定的权力，即职权。责任是分内应做的事，履行相应的职责是政府部门应尽的义务，因此责任又与义务同义。可知，职责包含了职权与义务两层含义。所以对政府部门来说，如果不承担职务范围内的工作，不行使这些职权，就是失职。而承担职务范围内的工作，行使相应的职权，则是政府部门必须履行的义务。当政府部门作为能源法律关系的主体时，其所享有权利和承担的义务包含在“职权”或“职责”之中，即政府部门依法行使职权或履行职责既是其权利，又是其义务。我国的能源与低碳经济发展应当明确政府的职责，要求政府在制定能源政策与能源规划中，应合理安排国家能源布局，优化能源结构，协调经济、能源与环境三者的关系；政府能源主管部门及其他有关部门，应按照各自的职责，负责有关的能源管理工作。这些都是能源义务性规范的主要内容。
能源企业，特别是国有大型能源企业，对低碳经济的发展起到举足轻重的作用。在能源法律规范中，对能源企业积极的法律义务的规范，亦即其义务性规范的内容，必然多于其授权性规范的内容。因为能源企业不同于普通的工商企业，在节能减排、能源安全与环境保护等艰巨的任务面前，能源企业应勇于担当，在能源立法中，就得偏重于对能源企业规定积极的法律义务或社会责任。
二、能源法义务性规范中关于政府部门职责的主要内容
在能源法律关系中，政府部门的职责具有宏观性，政府部门义务性规范的内容主要体现在以下几方面：（1）在能源战略与规划方面的职责。包括能源战略与规划的制定、编制、评估和修订，以及组织实施与监督等。国家能源战略是筹划和指导国家能源可持续发展、保障能源安全的总体方略，是制定能源规划和能源政策的基本依据。国家能源规划是实施国家能源战略的阶段性行动方案。（2）在能源综合管理方面的职责。包括能源管理体制、职能协调、产权制度、能源进出口、统计、审计、标准化制定、能源预测预警机制的建立等方面。（3）在能源开发与加工转换方面的职责。主要体现在能源权属、能源市场准入、能源开发与利用的监管、能源基地建设、能源优惠措施的制定、环境保护等方面。如政府鼓励能源综合高效开发利用，发展分布式能源；鼓励发展清洁能源与低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例；鼓励替代能源的开发；建立能源生态环境补偿机制等。（4）在能源供应与服务方面的职责。主要是以监管者的角色维护能源供应与服务市场的有序运行。如促进能源基础设施和运输体系建设，建立多元供应渠道；对于关系公共利益和国家安全的能源供应业务实行准入制度，并制定相应的准入条件和管理办法；依法对能源自然垄断环节实行专业性监管等。（5）在节能方面的职责。体现在对节能工作的引导、指导、督促、推动、示范、规范、激励等方面。如将能源节约作为经济和社会发展的优先目标，制定并实施节能政策措施；建立节能的激励和约束机制；建立和完善节能市场机制，培育节能咨询和服务体系，推行能源效率标识、合同能源管理、自愿节能协议和能源需求侧管理等措施。（6）在能源储备方面的职责。包括规范对能源储备的建设和管理，提高能源应急处置能力；制定能源储备分类及管理办法；监督检查企业的能源储备；出资建立政府储备等。（7）在能源应急方面的职责。为了应对能源供应严重短缺、供应中断、价格剧烈波动以及其他能源应急事件，建立能源应急制度，维护基本能源供应和消费秩序，保障经济平稳运行。（8）在促进农村能源发展方面的职责。包括统一组织实施国家农村能源规划；统筹城乡能源基础设施建设，提高农村的商品能源供应能力；优化农村能源消费结构；提高农村电网覆盖率；促进农村能源技术推广与服务等。（9）在能源国际合作方面的职责。为保障能源供应，维护经济安全，必须建立和完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型能源体系。如建立境外能源合作管理与协调机制，协调境外能源合作事务等。此外，政府部门在促进能源科技发展、行使能源领域的监督检查、对能源市场进行宏观调控等方面都得履行相关的职责。
三、能源法应突出能源企业担当的社会责任与法律义务，而不是彰显其权利
作为能源法律关系的主要主体，能源企业不光要承担盈利创收的经济责任，还须履行社会、环境、政治等责任，并且特殊能源企业的责任要大于一般能源企业。[④]所以，能源企业在享有能源法上权利的同时，更主要的是应当承担积极的能源法上的义务。这些义务存在于能源开发、加工转换、能源储备、能源供应与服务等各个环节，包括遵守能源法律法规、规章和标准，贯彻执行国家能源政策、能源战略与规划等。主要的，能源企业的义务包括以下几方面。
1、能源普遍服务义务
    能源企业都享有不同程度的自然垄断的法律地位，除追求经济利益以外，它们更加应在法律上负有为消费者提供“清洁、可靠与负担得起的”能源产品的普遍服务义务。[⑤]所谓的能源普遍服务义务，是指从事电力、热力、燃气及其他能源产品供应的能源企业，负有为用能单位和公民个人提供安全、持续、可靠的能源供应与服务的义务。普遍服务的概念最早出现于美国1934 年《联邦电信法》，该法提出的立法宗旨是，尽可能为所有美国公民提供合理的价格、充足的设施，以享受快速、有效的国际国内有线与无线通信服务。现在，公民有权通过方便途径、以可以承受的价格、获得非歧视性的相关产品服务的普遍服务，包括电力、燃气等能源服务。
《世界人权宣言》和《联合国经济、社会及文化权利国际公约》都规定了包括持久地取得“烹调、取暖、照明能源、卫生设备”等获得食物、住房、服务与基础设施的权利，这在国际法层面为普遍服务原则提供了支持。[⑥]而且，许多国家将获得基本能源作为一项人权，确立了让小型或贫困消费者获得能源服务的法律义务。如在日本，其能源政策基本法规定，事业者于其事业活动之际，负有在发挥自主性及创造性，致力于能源的有效利用、能源的稳定供给和地区与地球的环境保护的同时，配合国家和地方公共团体实施能源供需方面的政策措施的义务。[⑦]在美国，2005 年《能源政策法》对1981 年《低收入家庭能源资助法》做出修订，大幅度提高低收入和过冬维护资助年度金额；开展低收入社区节能示范方案。该法关于“印第安部落能源开发与自决法”的篇节，规定向印第安部落提供资金和技术援助，扶持部落获得能源供应、能源服务，促进电气化。
能源普遍服务在我国能源法律法规中也广泛地被确立为能源企业的一项法律义务。如《电力法》规定，国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。[⑧]并且，国家建立能源普遍服务补偿机制，对因承担普遍服务义务造成亏损的企业给予合理补偿或者政策优惠。[⑨]
能源企业的普遍服务义务包括建设能源基础设施和运输体系，建立多元供应渠道；提高能源供应服务质量和效率；能源输送管网设施应当向合格的能源用户和交易主体开放，经营能源输送管网设施的企业应当依法提供公平、无歧视的接入和输送服务；保障公民获得无歧视、价格合理的基本能源供应服务，接受能源主管部门和有关部门及社会公众监督；承担能源普遍服务义务的能源企业停业、歇业或者无法履行义务的，应当报原业务准入审批机构审批或者备案等。
2、节能减排义务
我国要发展低碳经济，加强节能减排是首要任务。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新。我国正处于工业化、城市化进程加快过程中，能源需求仍在急剧增长，以煤炭为主的能源结构一时难以改变；同时，高耗能、高排放行业在工业产业结构中占很大比例，且发展方式比较粗放，这就决定了我国发展低碳经济要以节能减排为重要抓手，在发展低碳产业的同时，更要注重“产业降碳”，降低能耗，减少污染，以减轻经济发展对资源、能源和环境的压力。[⑩]
企业的节能减排义务包括节能义务与减排义务两个方面。节能，即节约能源。国际上称节能为煤炭、石油、可再生能源、核能之后的第五能源。各国利用市场化机制，将节能作为增加能源供应的新的手段，将节约的能源变为“商品”，进行交易，并为节约者赢利。也有人将节能称为“负瓦特”革命，即减少瓦特的革命。发达国家在推进企业的节能义务方面提供了良好的经验。例如，日本《节能法》不断修订和完善，法律对产业部门、运输部门、民生部门提出明确的节能义务要求，并建立企业“领跑者制度”，由此确定相应产品的节能标准，对未达标企业采取警告、公告、命令、罚款等措施。[11]节能是我国的基本国策，国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。能源企业从能源生产到消费的各个环节，都应该降低消耗、制止浪费，有效、合理地利用能源。我国能源法律法规都强调了企业的节能义务，要求采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的节能措施。企业的节能义务包括优先使用高效能源和节能产品，节俭、适度、科学用能；推进节能技术进步，采用节能新技术、新工艺、新设备、新材料，加强资源综合利用，提高能源节约利用水平；重点用能单位应当加强节能管理，建立节能组织机构和设置节能专业岗位，明确节能目标和各级机构的节能责任。此外，企业与有关政府部门还可以签订自愿的节能协议，是企业加强节能管理，促使其节约能源的一种有意义的手段。
减排义务，即减少污染物排放、减轻污染物对环境损害的义务。能源企业是能源资源开发利用最直接的也是主要的受益主体。他们在利用能源资源时不可避免地会造成一定的环境污染和生态系统破坏，所以，理应由它们承担减排义务以及环境损害赔偿责任。能源企业从能源开发到能源消费的每一个环节，节能与减排的义务就是紧密联系的。能源法律法规规定，能源企业应当具备法定的安全生产和环境保护条件，坚持节约生产、清洁生产、安全生产，降低资源消耗，控制和防治污染，保护生态环境。能源清洁生产既是企业的一项环境义务，也是企业减排的一项措施。根据我国《清洁生产促进法》的规定，能源企业应不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高能源利用效率，减少或者避免能源生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[12]能源清洁生产包括清洁能源资源、能源清洁生产过程和清洁能源产品三方面内容。
3、企业能源储备义务
为规范能源储备建设和管理，提高能源应急处置能力，保障能源供应安全，国家必须建立能源储备制度。能源储备包括能源产品储备和能源资源储备。能源产品储备包括石油、天然气、天然铀产品等，并分为政府储备与企业义务储备。此处的“企业义务储备”是指“只有国家可以动用的储备”，不包括企业生产运营的正常周转库存。[13]承担能源储备义务的企业有义务达到国家规定的储备量，按规定报告储备数据，接受能源主管部门的监督检查。能源企业应该自己出资建立企业义务储备。石油的企业义务储备由从事原油进口、加工和销售经营以及成品油进口和批发经营的企业建立。国家能源产品储备需要动用时，由国务院能源主管部门会同财政主管部门提出动用建议，经国务院批准后动用。
4、公平竞争义务
能源企业与普通商事企业相比，由于该领域市场准入控制严格，竞争机制没有完全形成，国家对于能源领域存在特殊的管理，因此使能源企业极易形成市场支配地位[14]或经济优势地位，因此，通过给能源企业课以公平竞争的义务，禁止能源企业滥用其市场支配地位和市场优势地位行为是非常必要的。
能源企业大多具有一定的市场支配地位或市场优势地位，其有可能凭借这种地位从事下列行为：在向经销商提供能源资源、能源产品时强制限定其转售价格；在向交易相对人提供能源资源、能源产品时搭售与能源资源、能源产品无关的产品、服务或附加其他不合理条件；违反法律、法规的规定牟取暴利；以排挤、损害竞争对手为目的，以低于成本的价格倾销；或者采取回扣、补贴、赠送等手段变相降价，使能源资源、能源产品实际售价低于商品自身成本；在提供相同商品或者服务时，对条件相同的交易对象在交易价格上实行差别待遇等。上述行为属于能源企业滥用市场支配地位、违反市场公平竞争的行为，应予禁止。因此，不从事上述行为便是企业应尽的义务，即能源企业应当承担相应的社会公共责任，不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益。
   此外，能源企业还承担其他一些义务，如企业内部能源管理义务，即建立健全企业内部的能源管理机构体系，制定企业能源规章制度，编制企业能源规划和计划，创新企业能源管理方法和手段，做好企业能源管理日常工作等；[15]应急义务，即应当执行能源应急预案和政府能源应急指令，承担相关应急任务；高耗能企业信息公开义务，即重点高耗能企业应当定期报告用能情况并向社会公布，等等。
结语
能源法律规范中义务性规范占主导，并不能说明能源主体只承担能源法义务而不享有权利，或仅仅享有有限的权利。没有无权利的义务，也不存在无义务的权利，这是法律关系中权利与义务一致性的基本内涵，能源法律关系概莫能外，能源主体的权利与义务的配置结构以表征和实现着能源法的目标、理念与功能。

[①]谭柏平，男，湖南耒阳市人，法学博士，北京工业大学人文学院法学学科部讲师。

[②]黄振中，男，河南汝州市人，法学博士，北京师范大学法学院副教授、硕士研究生导师。

[③][前苏联]C.C.阿列克谢耶夫著：《法的一般理论（下册）》，黄良平、丁文琪译，法律出版社1991年6月第1版，第497页。

[④]李妍：“权威专家解读《能源法》：特殊能源企业应担责”，载http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-12/07/content_7216438.htm，2011年3月10日访问。

[⑤]马俊驹、龚向前：“论能源法的变革”，载《中国法学》，2007年第3期，第154页。

[⑥]参见《世界人权宣言》第25 条、《联合国经济、社会及文化权利国际公约》第11 条。

[⑦]参见《日本能源政策基本法》第7 条。

[⑧]参见我国《电力法》第8 条。

[⑨]有人提出，“亏损”应改为“损失”。参见朱成章：“对《能源法》的几点建议”，载http://www.powerlaw.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=788，2011年3月10日访问。

[⑩]参见“低碳经济要与节能减排相衔接”一文，载《中国环境报》，2010年3月8日。

[11]参见《清华大学〈能源法（草案）〉专家建议稿立法理由书》（非正式出版物），2007年11月，第80—82页。

[12]参见我国《清洁生产促进法》第2条。