于文轩:我国综合性石油天然气立法初探
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于文轩** （中国政法大学，北京 100088） 摘要：制定综合性石油天然气法，有利于落实国家石油天然气产业政策，完善石油天然气法规体系，弥补现行立法内容的不足，推动石油天然气产业管理的科学化。我国综合性石油天然气法应制定为框架法。该法与能源基本法之间具有指导关系、实现关系和支持关系，与其他-相关立法应在法律位阶、具体内容和文本结构等方面实现良好的衔接。该法在内容上至少应包括总则、管理体制、矿权管理、输送和储存、加工、销售和价格、投资和贸易、安全、环保和健康、法律责任等方面的内容。 关键词：石油天然气法；立法技术；内容框架 The discuss of the comprehensive legislation of petroleum and gas in China Yu Wenxuan Abstract: The comprehensive legislation of petroleum and gas is good for the implementation of the petroleum and gas policy in China. It is also good for replenishing the petroleum and gas legal system and the development of the scientific management of petroleum and gas industry. This law is leaded and guided by the energy law. Its content should contain the regulations of general rules, the management system, the mining right, the transporting and restoring, the manufacture, the trading and investment, the security and the responsibilities. Key words:the petroleum and gas legislation, legislation technology, content 经过多年努力，我国石油天然气立法取得了积极成效，为石油天然气产业管理提供了重要的法律依据。然而，现有立法在价值理念、法规体系、监管体制、产业规制机制、产业保障机制等方面均有待完善。制定综合性石油天然气法是解决这些问题的必要途径。 一、制定综合性石油天然气法的意义 （一）有利于落实国家石油天然气产业政策长期以来，我国一直非常重视石油天然气产业的发展，出台了一系列推进产业发展的政策。例如，国务院于2007年发布《中国能源状况与政策》白皮书，其中设专节就“加快发展油气”作出规定：“中国继续实行油气并举的方针，稳定增加原油产量，努力提高天然气产量。加大石油天然气资源的勘探开发力度，重点加强渤海湾、松辽、塔里木、鄂尔多斯等主要含油气盆地勘探开发，积极探索陆地新区、新领域、新层系和重点海域勘查，切实增加可采储量。深入挖掘主要产油区的发展潜力，加强稳产改造，提高采收率，延缓老油田产量递减。在经济合理的条件下，积极开发煤层气、油页岩、油砂等非常规能源。继续加快石油和天然气管网及配套设施建设，逐步完善全国油气管网。”[①]在我国，法律是落实国家政策的最有力的手段之一。现行石油天然气相关立法从不同方面体现和贯彻了这些政策，对保障石油天然气产业的健康发展发挥了重要的作用。但因缺少综合性立法，产业政策更多地是根据位阶较低的立法实施，无法在一个完整、健全和协调的法规体系框架之下得到更加充分的落实，政策实施的稳定性和连续性也相应地受到影响。因此，为了更好地落实国家石油天然气产业政策，有必要制定综合性石油天然气法。 （二）有利于完善石油天然气法规体系一方面，制定综合性石油天然气法，有助于弥补现行法规体系的结构性缺陷。我国现行石油天然气相关法律规定分别体现在宪法、矿产资源法、专门或者相关的条例、规章或规范性文件中，但缺少统领这些法规的更高位阶的立法。这些法规位阶较低，使得一些问题无法得到及时有效的调整，并影响了法律的权威性和政策本身的稳定性。同时，由于石油天然气立法缺少统一的理念基础和制度框架，致使立法进展缓慢，法规体系不协调，内容不完整。这些问题的解决，有赖于制定和实施一部位阶更高的、作为牵头法规的综合性石油天然气法。另一方面，制定综合性石油天然气法，有助于弥补法规体系的空白。我国石油天然气上游法律体系相对较为健全，但中下游的许多重要领域都存在空白。特别是有关油气输送、液化石油气和天然气进口、监管等方面，目前主要依靠一些行政规章和大量的政策性文件进行调整，相关立法基本处于空白状态。这使得中下游产业投资和经营环境的稳定性缺乏法律保障，增加了不确定性和投资风险，不利于产业健康发展。随着我国石油天然气需求和进口依赖程度的不断提高，这些问题可能对石油天然气领域的跨国合作产生不利影响。 （三）有利于弥补现行立法内容的不足有观点认为，目前我国已有《矿产资源法》，石油天然气产业管理完全可以适用。此种观点忽略了一个重要事实，即《矿产资源法》及其配套法规所规定的是矿产资源开发利用法律规制的共性问题，而无法有针对性地处理油气资源的特殊问题。尽管石油天然气资源的勘探和开采可以适用《矿产资源法》及其配套规定，但石油天然气产业集石油天然气勘探、开采、输送、加工炼制、供配、消费、贸易为一体，其中一些重要环节是《矿产资源法》及其配套规章无法调整的。例如，《矿产资源法》及其配套规章未对政府与石油勘探开采企业的权利义务关系、勘探开采的市场准入、地方政府保护油气资源的责任等问题作出规定。另一方面，石油天然气产业具有上中下游一体化联动的特点，这就要求立法对各产业环节进行有效的规范和管理。我国现有立法对石油天然气输送管道的建设、炼油加工的市场准入、石油天然气销售市场准入、国际贸易等环节均缺少足够明确并具有较高可操作性的法律规范，从而制约着石油天然气市场的健康发展。另外，我国至今尚未制定有关石油储备的专门立法，难以在法律层面保障石油储备制度的顺利实施。油气资源的节约和替代是国家石油安全战略的重要组成部分。尽管我国已经实施了《节约能源法》，但其中缺乏针对石油天然气产业的具体规定，特别是激励性规定，无法适应保障国家石油安全的需要。[②] 上述问题均不是通过对现有相关立法的简单修改所能解决的。通过制定综合性石油天然气法，对这些问题做出明确的规范，就成为一条必要而且必然的途径。 （四）有利于推动石油天然气产业管理的科学化我国现行石油天然气管理在管理主体、监管职能、管理机制等方面均有待完善。在管理主体方面，主要问题是多头监督管理、政企职能不清、管监定位不明；监管职能方面的问题主要体现为分割管理影响监督管理效率、监管职能分散交叉和重叠、管制空白、权利义务不对称；管理机制方面的问题体现为市场机制的作用未能得到充分发挥。因此，应制定更高位阶的综合性石油天然气法，确定综合性石油天然气行政主管机关、设立独立的石油天然气监管机构并明确其职责。将行政管理职能和监督职能从油气企业收归相应的监督管理机关，从而实现“政企分离”；通过明确的职责定位实现“管监分离”，并健全管理机制，建立政府宏观调控与市场配置资源相结合的机制。这些措施有利于最大限度地促进资源市场的公平竞争，推动油气产业的健康、持续、稳定的发展。[③] 二、综合性石油天然气法的立法技术 综合性石油天然气立法应确定适当的法律位阶和法律文本形式。由于我国目前已制定并正在实施一些有关石油天然气产业管理的立法，制定综合性石油天然气法须考虑如何与现行立法实现有效的衔接，以使新旧立法共同构成一个有机协调的石油天然气法规体系。 （一）法律位阶的选择我国目前已初步形成了由综合性矿产资源管理法、石油天然气上游管理法、石油天然气中下游管理法、石油天然气产业保障法等构成的石油天然气法规体系。尽管《矿产资源法》及其实施细则等综合性矿产资源管理法在一定程度上统领着其他方面的立法，但并非针对石油天然气产业管理专门制定，在实践中难以起到石油天然气法规体系牵头法的作用，而这正是综合性石油天然气法所应承担的使命。考虑到目前相关立法的位阶涵盖法律、法规、行政规章、规范性法律文件，亟需较高位阶的立法予以统领和协调，同时考虑到前述制定综合性立法的重要性和必要性，建议我国综合性石油天然气立法制定为法律。 （二）文本繁简的选择在法律文本繁简方面需要着重考虑的问题是，这一综合性立法是制定为法典，还是制定为框架法。制定法典需要具备多方面的条件，其中包括但不限于：理论上的准备和实务界的支持；齐全、高效、能够组织和调动各方面资源和力量的立法机构；法典编纂的基本素质和一定的立法技术；基本完备的法律制度和相对健全的法规体系；较强的社会法律意识。[④] 理论界对法典的作用和实际效果存在争议，其中比较有代表性的是科尔尼的观点：“法典无法否认的优点随着时间的推移也有可能变成其弱点。法典自身的严格的结构可能会阻碍法典的发展变化，或者导致法典之外补充条文的大量膨胀，或者导致‘法官造法’的出现，而后者将会毁灭法制的统一性和连贯性。”[⑤] 就我国石油天然气立法而言，在制定法典的各种条件中，除了立法机构方面的优势外，其他方面的条件均不是非常成熟。同时，法典化立法技术的负面效果对于石油天然气立法而言也同样存在。基于这些考虑，建议我国综合性石油天然气立法制定为框架法。这样一方面可为石油天然气法规体系提供牵头立法，另一方面又可避免因法典模式不适应我国目前实际情况可能造成的负面影响。 （三）与能源基本法之间的衔接能源基本法作为综合性石油天然气法的上位法，在调整范围、管理机制、管理制度等方面与综合性石油天然气法存在交叉和重合。由于我国能源基本法的制定目前已提上日程，所以明确综合性石油天然气法与能源基本法之间的衔接关系就非常重要。概言之，两者之间的衔接关系可以归纳为如下三个方面：其一，指导关系。能源基本法对能源领域的相关活动进行全面调整，因而对综合性石油天然气法的制定和实施具有统领和指导作用。综合性石油天然气法应基于能源基本法的目标和原则，在一般性能源法律制度的基础上，进行具体的制度安排，从而在石油天然气产业管理领域落实能源基本法的要求。能源基本法确定的法律机制、法律制度和法律措施，应在综合性石油天然气法中予以充分的体现和贯彻。 其二，实现关系。能源基本法更多是对能源管理领域中全局性、整体性问题进行规范，不可能也没有必要事无巨细地规定石油天然气领域的特殊问题。如前所述，我国综合性石油天然气法应当在石油天然气管理体制、探矿权和采矿权管理、石油天然气输送和储存、石油天然气加工、销售和价格、投资和贸易、安全、环保和健康、法律责任等方面做出明确而具体的规定。尽管综合性石油天然气法的这些内容是对能源基本法相关机制、制度和措施的落实，并体现了能源基本法的价值追求、目标和原则，但更多地是规定石油天然气领域的特殊性，二者之间是特殊法与一般法的关系。 其三，支持关系。能源基本法作为一般法，可就石油天然气产业发展方面迫切需要解决而综合性石油天然气法无法作出规定的问题作出规定，例如综合性石油天然气法与现行《矿产资源法》之间的协调问题等。另一方面，综合性石油天然气法在石油天然气产业管理领域作出的制度安排，是能源法律体系的有机组成部分，对能源法律体系的健全和完善具有重要的支撑作用。因此，两者之间在内容上是相互补充、相互支持的关系。 （四）与现行相关立法之间的衔接1. 基本处理原则与现行相关立法之间的衔接，应着重从法律位阶、具体内容和文本结构等方面考虑：其一，法律位阶上的衔接。前已述及，制定一部较高位阶的综合性石油天然气法是健全我国石油天然气法规体系的迫切之需，可在很大程度上弥补目前我国石油天然气法规体系的结构性缺陷，解决法律规范内容缺位、不合理和内在冲突等问题，从而有助于更加有效地保障石油天然气安全，提高石油天然气开发利用效率，保护生态环境，同时促进社会经济可持续发展。根据我国石油天然气立法的现状，这一综合性的石油天然气法的位阶应高于现行石油天然气法规和行政规章，亦即应制定为法律。该法颁布之后，现行相关法规和行政规章如与本法的规定有不符之处，应依照本法执行，或者依照本法对现行法规和行政规章进行修订。 其二，具体内容上的衔接。对于现行石油天然气法规和行政规章中的合理内容，综合性石油天然气法应予认可，或将合理的内容直接纳入本法；对于其中需要改进和完善的内容，需另作规定。对于现行法规和行政规章中未作规定的内容，应增加和补充相应的内容。相关内容在法律实施过程中的适用关系，适用前述“立法位阶”部分所述的原则，即：依照本法执行，或者依照本法对现行法规和行政规章进行修订。 其三，文本结构上的衔接。综合性石油天然气法在文本结构方面，应以石油天然气产业链的各个环节为线索安排法律文本结构。这一文本结构设计，可涵盖石油天然气产业活动的所有方面，以防产生挂一漏万之弊，同时还可使该法能够与现行相关立法尽可能地相互补充和配合，在节约立法资源、提高立法效率的同时，最大限度地完善我国石油天然气法规体系。 2. 具体处理方案根据上述原则，综合性石油天然气法应特别处理好下述争议较大的与现行立法之间的衔接关系：其一，与《矿产资源法》的衔接。《矿产资源法》的核心内容是有关矿产资源勘查登记、开采审批以及规范勘察开采活动的法律规范。这些规定与石油天然气矿权管理方面的内容相衔接，其中有关矿产勘查和开采登记审批（许可）的内容可以通过指引性规定，为综合性石油天然气法所采用。在此基础上，综合性石油天然气法可就矿权准入作出更具体的规定，加入有关合同机制和矿权流转机制的原则性规定，并明确勘探开发区块退出机制。这些内容超出了现有《矿产资源法》的范畴，应依照上述基本处理原则进行相应的立法技术处理。 其二，与《土地管理法》的衔接。石油天然气产业活动使用土地的，应遵循与土地利用有关的法律规定，特别是有关土地征用和临时用地相关的规定。《土地管理法》提供了一个基本法律框架，综合性石油天然气法应予遵循。有观点认为，应在征地费用、钻井工程临时用地审批程序和审批时间等方面有所突破，以便为石油天然气产业发展创造更加有利的法律制度环境。笔者认为，石油天然气上游产业的土地利用行为在本质上属于种商业行为，应遵循土地利用相关法律规定，而没有必要为其设置专门的法律框架。 其三，与《农村土地承包法》的衔接。《石油天然气管道保护条例》第13条规定：“管道企业对其使用的经依法征用的土地，享有土地使用权，任何单位和个人不得非法侵占。当地农民在征得管道企业同意后，可以在征地范围内种植浅根农作物，但管道企业对在管道巡查、维护、事故抢修过程中造成农作物的损失，不予赔偿。”这一规定赋予管道企业的权利类似于“公共地役权”。[⑥]但《农村土地承包法》第9条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”二者的规定存在显著差异，在实践中也出现了农民与管道企业之间的冲突。鉴于石油天然气管道输送具有较为显著的公共利益相关性，综合性石油天然气法应进一步明确管道企业的公共地役权，对土地承包人的权利进行适当限制，确保管道正常运行的工作物维持权和管道安全保护权。 其四，与《物权法》的衔接。我国《物权法》第163条规定“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。”据此，管道企业取得地役权须征得用益物权人的同意，这与前述《农村土地承包法》第9条规定的法律效果类似。建议在进一步立法中充分考虑石油天然气管道企业的工作物维持权和管道安全保护权，并在综合性石油天然气法中就此作出明确规定。 三、综合性石油天然气法的主要内容 我国综合性石油天然气立法的内容至少应当包括如下方面的内容。[⑦] （一）总则总则部分应明确立法目的和调整范围，将现有的石油天然气产业发展政策和石油天然气规划落实为法律规范，规定石油天然气资源的所有权和使用权以及国有土地、公民财产占用和通行权，并就财税制度、地质调查和资料管理、石油天然气标准、石油天然气节约、补偿措施等问题作出原则性规定。石油天然气法的立法目的应当是一个多元的有机体系，包括保障石油天然气安全、提高石油天然气开发利用效率、保护生态环境和促进社会经济可持续发展等四个方面。调整范围应当包括石油天然气勘探、开采、输送、加工炼制、供应、消费、贸易等活动，即石油天然气产业链的所有活动。同时，应当明确石油天然气资源的国家所有权。 （二）管理体制管理体制部分应当明确我国石油天然气产业管理机构的构成、管理机构的职能、管理机构的资金来源、管理机构运行的原则等问题。根据前述研究，综合性石油天然气法应明确管理职责，健全管理机制。特别是，应设立综合性石油天然气行政主管机关和独立的石油天然气监管机构。其中，石油天然气行政主管机关设置为能源行政主管部门负责石油天然气管理的司（局），监管机构应设置为国家能源监督管理委员会下负责石油天然气监督管理的分支机构。制度设计的基本思路是实现“政企分离”和“管监分离”，并充分发挥市场机制的作用。 （三）矿权管理综合性石油天然气法应当就石油天然气矿权（包括探矿权和采矿权）的获得、流转、收回等问题作出明确的规定，进一步发挥市场机制的积极作用，允许具备勘查资质的企业获得矿权，谨慎地引入合同机制，健全勘探开发区块退出机制，就建立合理的矿权流转机制作出框架性的规定。法律文本的具体内容可以包括：取得矿权资格的程序和条件；许可证持有者的基本权利和义务；合同持有者的基本权利和义务；财税条件；投资限制；矿权的转让、展期、撤回和终止；不同矿产资源并行采矿权安排；跨界区块争议解决程序。在这其中，与现行《矿产资源法》相衔接的内容可在立法技术上采用指引性规定。 （四）输送和储存在此应主要规定石油天然气管道建设的经营准入条件和准入程序，明确石油天然气管输费和配送服务费，对输送和储存企业的权利和义务作出规定，列明石油天然气运输和储存设备的批准程序和批准条件。此外，还应当对第三方准入和特殊垄断情况下的政府监管等问题作出规定。关于管道安全，应当就监管体制、管道规划、建设和运行中的安全管理作出原则性规定，以与管道安全保护专门立法相呼应。（五）加工、销售和价格在加工方面，综合性石油天然气法应明确从事加工业务的准入程序和资格条件，规定炼化企业的权利和义务，以及炼化设备建设审批程序以及资格条件。在石油销售方面，应当对批发商和零售商进行界定，规定零售商的准入程序和资格条件，明确批发商和零售商权利与义务，并对油品质量和消费者保护等问题作出规定。在天然气销售方面，应明确界定批发商和零售商，规定贸易商的准入程序和条件，以及批发商和零售商的权利和义务。此外，综合性石油天然气法还应明确天然气商品的质量、供应保证、供应中止等问题。在石油价格管理方面，综合性石油天然气法应当明确规定基于合理的计价基础，使国内油价与国际油接轨的目标，同时明确政府在价格管理方面的宏观调控职能，并就建立石油期货交易体系作出原则性规定。在天然气价格管理方面，应逐步向市场定价机制过渡，规定天然气定价以热值为基础，对单位体积天然气的质量作出规定，收取容量费，以鼓励使用天然气。 （六）投资和贸易综合性石油天然气法应规定石油天然气对外投资、贸易与服务相关问题，明确成品油和天然气特许经营的条件和程序，并就石油天然气进出口管制作出规定。（七）安全、环保和健康在安全方面，应规定石油天然气来源多样化政策，着重规定石油战略储备方面的内容，具体包括：石油储备的组成和用途；石油储备管理体制，将国务院设定为石油储备的决策机关，将国家能源行政主管部门设定为石油储备行政管理机关；政府石油储备管理，明确储备设施的建设和运行、储备资金的管理以及储备监督制度；企业义务石油储备管理，明确对企业的要求、储备石油的管理以及储备监督制度；等等。在环境保护和健康方面，应主要规定石油天然气资源的保护，开发利用过程中的污染防治，从业人员的健康与安全保护，公众的生命和财产安全保障，以及技术和安全标准。综合性石油天然气法还应规定石油天然气田废弃与环境恢复。在此应特别注意与现行立法特别是环境保护相关立法之间的衔接，重视公众参与和激励机制，加强企业内部制度建设。 （八）法律责任为了确保前述制度和措施得以执行和遵守，综合性石油天然气法还应针对违法行为规定相应的法律责任。其中，责任种类应当包括责令停止违法行为、责令改正、没收违法所得等行政责任，停止侵害、排除危害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，以及刑事责任。参考文献 〔1〕国务院. 中国能源状况与政策白皮书[M]. 北京：外文出版社，2007. 〔2〕中国-欧盟能源环境项目. 世界典型国家不同阶段天然气发展的政策措施及对中国的启示[R]. 北京：中国-欧盟能源环境项目，2005. 〔3〕《中国能源发展报告》编辑委员会. 中国能源发展报告2007[M]. 北京：中国水利水电出版社，2007. 〔4〕封丽霞. 法典编纂论——一个比较法的视角[M]. 北京：清华大学出版社，2002. 〔5〕张梓太、李传轩、陶蕾. 环境法法典化研究[M]. 北京：北京大学出版社，2008. 〔6〕汤长极. 对公共地役权的立法建议[J]. 就地说法，2006（12）. 〔7〕叶荣泗，吴钟瑚主编. 中国能源法律体系研究[M]. 北京：中国电力出版社，2006.
**于文轩（1975-），男（满族），黑龙江人，中国政法大学民商经济法学院副教授，法学博士，研究方向：环境与资源保护法学。
[①]国务院：《中国能源状况与政策》白皮书，外文出版社2007年版，第18页。
[②]中国-欧盟能源环境项目：《世界典型国家不同阶段天然气发展的政策措施及对中国的启示》（研究报告），2005年3月，第37页。
[③] 《中国能源发展报告》编辑委员会：《中国能源发展报告2007》，中国水利水电出版社2007年版，第122页。
[④]封丽霞：《法典编纂论——一个比较法的视角》，清华大学出版社2002年版，第273~278页。
[⑤]转引自张梓太、李传轩、陶蕾：《环境法法典化研究》，北京大学出版社2008年版，第85页。
[⑥]公共地役权是指为公共利益需要而使不动产所有权人或使用权人容忍某种非利益或负担，因而使国家、公众或公共事业部门得以要求相关不动产所有权人或使用权人承担某种负担的权利。参见肖泽晟：“行政地役权开启公物二元产权之钥”，载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=31994，2008年6月。公共地役权主要涉及供电、石油天然气、通信、无线电和电视台、公安、消防、市政、航空等与公共利益相关的行业。参见汤长极：“对公共地役权的立法建议”，载《就地说法》2006年12期。
[⑦]也有观点认为，该法应涉及上游、中游和下游，上游应重点突出资源勘探开发的效率（鼓励投资、经济性）、安全（资源保障程度）和环境保护，中游应突出运行的安全可靠和对第三方开放，下游应突出资源配置的效率（市场准入、消费结构、利用效率）。同时认为，该法律文本的框架应包括如下十三方面的内容：石油天然气管理和产业政策；资源与资源管理；石油天然气贸易与服务；市场主体与准入；石油天然气安全；石油天然气行业监管与价格；石油天然气对外合作；石油天然气对外投资；石油天然气标准；石油天然气节约；环境保护与海上油气田生产设施弃置；监督检查；法律责任。参见叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第180~181页。
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