国家森林公园的法律问题

2011-04-09 01:45:53 来源: 作者: 【大中小】浏览:1207次评论:0条

国家森林公园的法律问题 梁文婷 1. 国家森林公园的概念溯源 1.1 我国国家森林公园定义 国家森林公园，是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。【1】 其中自然景观一般包括具有观赏价值的自然资源，地球历史变迁遗迹，生物进化资源和野外娱乐资源；人文景物包括文物古迹、革命历史纪念地、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、摩崖石刻等。 我国国家森林公园分为以下三级： （一）国家级森林公园：森林景观特别优美，人文景物比较集中，观赏、科学、文化价值高，地理位置特殊，具有一定的区域代表性，旅游服务设施齐全，有较高的知名度； （二）省级森林公园：森林景观优美，人文景物相对集中，观赏、科学、文化价值较高，在本行政区域内具有代表性，具备必要的旅游服务设施，有一定的知名度； （三）市、县级森林公园：森林景观有特色，景点景物有一定的观赏、科学、文化价值，在当地知名度较高。【2】 我国现阶段建立的森林公园，是国家公园的一种类型。国家公园还包括国家自然公园、国家历史公园、国家海岸公园和国家湖岸公园等。【3】 1.2 概念溯源 “国家公园”概念一般认为是由美国艺术家乔治•卡特林(Geoge Catlin)在《美国野牛和印第安人处于濒危状态》中首先提出的。1832年，在去达科他州旅行的路上，他对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园…一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。【4】 国家公园是自然保护的一种重要形式，兴起于美国，随后在世界范围得到发展并逐步走向成熟。1969年，国际保护自然及自然资源联盟（IUCN）对国家公园的定义得到了全球学术组织的普遍认同。通常我们可以将国家公园定义为：“国家公园是一个土地所有或地理区域系统，该系统的主要目的就是保护国家或国际生物地理或生态资源的重要性，使其自然进化并最小地受到人类社会的影响。”【5】 1.3 我国体系 我国至今尚未建立国家公园的标准体系，与国外国家公园系统相对应的有：国家风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家重点文物保护单位和历史文化名城等。其中，国家级风景名胜区是与国际上的国家公园相类似的自然文化资源，其英文名称为National Park of China。【6】 国内其他环境法学书籍中大多都把国家森林公园归属到国家公园体系中【7】，这样也就是说国家森林公园相当于国外国家公园体系中的一个分支，然我国的国家风景名胜区是实际上等同于国际上的国家公园的，这样看来，国家森林公园似乎就应该是风景名胜区的一个分支，但我国现在却并非如此，而是二者是并立平行的关系。概念上的混淆是反映的是对事物本质认识的不同，容易导致立法、执法的混乱。在我国，风景区建设与先进国家尚存在一定的差距，国家森林公园、自然公园还只是刚刚起步，而对于具有特殊存在价值和景观价值的自然地域的保护和利用更无法与发达国家相比校，在这种情况下学习和借鉴外国经验就显得非常必要。 2. 国外有关国家公园的立法 2.1 美国 美国是国家公园的首创者，从1872年世界上第一个国家公园——黄石国家公园诞生到现在的100多年以来，美国积累了管理国家公园的丰富经验，创立了完整的体制、法规和运行机制，在国际上具有代表性。 19世纪中期，美国有一批自然爱护者极力要求政府保护美国的自然资源和文化遗产，在他们的倡导推动下，1872年由政府(美国国会批准)出面建立了世界上第一个国家公园——黄石公园。而今天，美国已有这样的国家公园54个。20世纪初，随着美国有关保护环境和文化资源(包括国家公园)的一系列法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令(迄今已有60项之多，其中涉及国家公园管理局的联邦法律有20个)的颁布和完善，美国逐步形成了一整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。【8】 1935年，通过立法，美国规定了其国家公园系统(National Park System)包括自然和文化两大部分，详细划分为国家公园、国家保护区和国家历史遗迹等19类，总数360多个，占国土面积的3.5％，其中国家公园占国土面积超过2％。美国国家公园系统涵盖了其绝大部分已确定的国家自然和文化遗产，还是通过立法，（1935年和1936年分别通过的《历史地段法》和《公园、风景路和休闲地法》）确定了全国国家公园统一管理机构——内政部国家公园管理局，以及经费来源、人员任命、规划设计等一系列管理办法。【9】 美国的自然文化遗产的保护建立在较为完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法，美国国家公园管理局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。20多部联邦法律，几十部规则、标准和执行命令保证了美国国家公园作为国家遗产在联邦公共支出中的财政地位，也避免了美国国家公园管理局与林业局、战争部等之间的矛盾。美国的国家公园运动产生于其西部大开发之际，国家公园体系壮大于美国政府机构调整之时。中国目前也正处于这样的历史时期，只要我们有目的地吸取别国的经验教训，多方努力，最终将会找到一条有效保护国家森林公园之路。 2.2 加拿大 加拿大位于北美大陆的北半部，是唯一一个能够保护近北极区有代表性的北方生物群落的国家。截止目前，已建立国家公园和国家公园保留地38处，面积2227万hm2 。加拿大作为一个联邦国家，在建立具有国家重要性的自然保护区方面已成为国家、省和地区之间密切合作、共同努力的典范。【10】 加拿大国家公园内，政府机构以及公民的一切行动都需遵守法律规定，一个机构能够做也仅能够做法律允许的事情。公园利用者的行动受法律及根据立法制定的条例约束。 加拿大关于国家公园的立法分三大部分：国家公园法、国家公园政策、省立公园法。 2.1.1 《国家公园法》 加拿大《国家公园法》于1930年首次颁布，1988年修订，目前又正在修正过程中。《国家公园法》从根本上不同于其他公园立法，它是唯一一个由联邦立法确定，且在管理中讲生态因子作为重要方面考虑的法律。它强化一切有关保护的规章制度的实施，加强对火灾的监视和控制，要求公园内所有工矿业以及其他经济开发活动必须停止和撤走。《国家公园法》是加拿大最先进、最关注生态的公园立法。【11】 有关国家公园法的中心内容包括： （1）建立目的。加拿大国家公园虽然由联邦政府直接管理，但最终目的是为全体加拿大人民；国家公园应是一片未遭破坏的永久保留的地域；同时国家公园还要为全体加拿大乃至全世界人们提供游憩机会。早期在国家公园内可开展的游憩活动范围很广，现在开始限制在开展对环境影响最小的户外游憩方面。 （2）建立程序。国家公园的建立、撤销或边界变化必须经议会上院、下院立法通过，而且需在国家媒体上公布。 （3）政策计划。要求部长对每一个国家公园有一份官方管理计划，并且部长应每两年向议会报告国家公园状况以及建立新国家公园的进展情况。 （4）公园管理。对国家公园的管理，责任在部长，具体执行是公园职工。立法要求每个国家公园都要制定管理计划，部长需将每个国家公园管理计划呈下院讨论通过，而且每5年修改一次。 （5）公众参与。规定部长应为公众提供机会，参与公园政策管理计划及其他相关事情的制定与讨论等。 （6）公园条例及罚则。内阁根据此法可制订有关动植物保护、火灾控制等方面的条例，同时立法规定，违反此法可处2000—150000加元的罚款或长达6个月的监禁。 2.1.2 国家公园政策 国家公园政策是联邦政府意图的声明，它是国家公园法的释义。官方机构应该遵守，但不由法庭执行；如果官方机构或政府不执行，公民唯一可求助的就只有政治行动。 2.1.3 省立公园法 与国家公园法相比，省立公园法很少涉及如何管理公园，以非常原则的语言表述，允许有很大的管理行动空间，官方似乎有很强的管理权力，这些权力可以不需要政策声明二秘密行动，不需要公众参与。实际上，女王对其土地上的处理权通过立法转移到内阁、部长和公务员身上。 如：安大略省于1913年制订了省立公园法，1954年省政府在土地和森林部内设公园管理部门，同年对省立公园法进行了修改。20世纪70年代早期，土地和森林部更名为自然资源部，省立公园法及其条例在1994、1996年又分别做了一定的修改，其主要内容包括：省立公园建立目的，建立程序，政策计划，公园管理，公众参与，公园条例及罚则。【12】 2．1．4 评述 综观加拿大有关国家公园的立法，其特点及可借鉴之处为： 其一，其立法体现了代内公平与代际公平的观念及反应了对生态完整性的保护。如：《国家公园法》中规定：“国家公园是加拿大自然遗产的组成部分，应该作为一种传统的财产永远保留下去，以便现在的和未来的加拿大人都可以享受到这些与众不同的未受干扰的自然景色——其动物、植物以及生态环境尽可能存在于自然状态之中。” 【13】又如：该法规定制定管理计划、公园分区等接优先考虑维持生态完整性。【14】 其二，可执行性较强，授权直接管理人员以司法强制力。《国家公园法》1.5.6条规定：“为了此法令的实施，议会主席可以授予任何人治安法官的权力。”同时《国家公园法》1.8.2条详细规定了治安员或依法令、法规享有治安员权力的人之具体权力，如：拘捕违反此法的罪犯、搜查、没收等权力并规定了实施上述权力的情况及所涉及的物品的列举。 其三，《国家公园法》规定非常详细与周全。如：1.7.1条详细列举了议会主席可以制定法规的范围，共40款，其中甚至连来杀虫剂及其他有毒物质的使用、运输和暂时贮存都有涉及！【15】 其四，其非常注重公众参与。《加拿大国家公园政策》第2.4条管理计划中有：“在国家、地区和当地水平上，适当的公众参与是完善管理计划的必需步骤”之规定。又如《加拿大国家公园政策》第2.5.1.6条规定：“在制定和完善公园管理条例时需向公众咨询，而且对游人的关注是制定这些条例的原则基础”。省立公园法中关于此规定更多，此不再赘述。 其五，立法的体现了人道主义，对弱势群体的关注。《加拿大国家公园政策》第2.6.2.7条规定“所有游人都可获得公园及其主题的信息。对于那些表现公园主题而残疾人又难以大大的服务或设施点，公园将提供特殊的专门项目或服务。”《安大略省立公园条例》中有对残疾人义务免除的规定【16】，及对老年人残疾人有单独的较低的收费标准（在收费表中设专栏）。【17】 2.3 日本 2.3.1 概况 日本的国家公园是指那些全国范围内规模最大并且自然风光秀丽、生态系统完整、有命名价值的国家风景及著名的生态系统。【18】截至1995年，日本拥有国家公园28个，总面积2.05万平方公里，占全国面积的5.4％。日本颁布了以《自然保护法》、《自然公园法》、《文化财产保护法》为代表的16项国家法律，形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。 2.3.2 立法发展史 日本国土的70％为险峻的山地，森林对其保护生态平衡具有十分重要的意义。早在1897年，日本就颁布了《森林法》。【19】 1930年在内务省成立了国家公园委员会，1931年颁布了《国家公园法》。 1949年修正后的国家公园法允许建立国定公园，它的面积和自然景观仅次于国家公园。同时改法律还允许在公园内设立特殊保护区，特殊保护区内对自然保护的标准要高于一般的国家公园。这两项修正条款对战后国家公园的发展起到了巨大的推动作用，并于1950年首次推出了3个国定公园。1957年《自然公园法》取代了《国家公园法》。这项法律的目的是在保护自然景观的同时，提倡对公园的利用以促进人们的身心健康、游憩休闲和文化品味。随着1957年《自然公园法》的颁布，自然公园的概念和自然公园的体系也随之产生。这个体系包括3类自然公园，即国家公园、国定公园和地区自然公园。 1971年7月建立了环境厅，担负起在全国范围内环境保护的综合管理职责。原本由卫生和福利部国家公园局管理的自然公园及温泉和由林野厅管理的野生动物保护，现在全部交由环境厅管理。根据1972年颁布执行的《自然保护法》，环境厅成为对全国环境进行管理的唯一权威部门。 1973年11月，内阁会议通过于自然保护法相一致的《自然环境保护基本政策》，首次为政府确定了有关自然环境方面的基本原则和指南。【20】 《自然保护法》和《自然公园法》在日本的自然保护系统内占有重要的位置，在保护大面积的、有价值的自然美景方面发挥了重要作用。 2.3.1 评述 日本自然公园的发展实际上可看作是在将引进的美国国家公园体制逐渐日本化的过程。日本自然公园的产生主要受了美国国家公园思想的影响。发展前期虽在制度上竭力仿效美国，但国情的不同仍出现了诸如公园土地归属之类的差异。由于日本即使在最偏远的山林中也早已有了当地居民长期的活动，困此难以像美国那样宣布园中土地为国家所有，而只能允许多种上地所有制成份并存，这就需要有特定的措施来指定和管理。之后的发展更无法不随日本社会的特殊变化而作出相应的对策。美国模式渐为日本自己的特色所取代，以至于名称亦由原初直译的“国立公园”扩展为包括国立公园在内的“自然公园”。日本自然公园从早期仅为国立公园到后来容涵多种公园类型，并不仅仅是其内涵的扩大，更主要的是自然公园概念的确立使这一类公园完全具备了日本自己的特色。【21】 了解一下日本自然公园的立法史对我国的发展是有一定帮助的，更重要的是它能让我们看到日本是如何将引进的体制逐步日本化。我们知道日本民族一向以善于模仿，并善于在模仿中进行再创造而著称。正是由于这一特点，才使日本能赶上并超过原先模仿的对象。我们要在风景区、森林公园及自然公园的建设，自然地域的保护方面缩短与先进国家的差距，学习和引进外来的先进经验固然极为重要，但同样也存在着现实和历史方面国情的差异，这就需要依据国情予以调整，使之形成自已的民族特征。 3. 我国国家森林公园的立法现状 我国森林公园起步较晚，解放前只在个别地方建立了森林公园，且面积小、时间短，加上社会动荡，多徒有虚名。新中国成立后，特别是党的十一届三中全会以后，我国森林公园才得以发展。林业部于1980年发出了《关于风景名胜地区国营林场保护山林和开发旅游事业的通知》，依该通知，我国开始组建森林公园。目前，我国关于森林公园保护的立法主要是1994年林业部发布的《森林公园管理办法》【22】 第一，现阶段我国关于国家森林公园方面的立法十分不足，《森林公园管理办法》短短的22条，在已过了10年后发生大变革的今天已经不能再适应对国家森林公园保护的需要了。而且，1994年林业部发布的《森林公园管理办法》第一条中指明其根据《中华人民共和国森林法》制定（根据1979年的《中华人民共和国森林法（试行）》），但是《中华人民共和国森林法》已于1998年进行修改，也就是说森林公园的立法并没有跟上其立法依据的修改。 从立法目的上看，《森林公园管理办法》过分注重森林公园的利用，而轻保护，且体现不出对下一代利益的保护，这不符合现代环境立法的趋势。 《森林公园管理办法》条文规定十分笼统，大而空，又迄今仍无任何法律、法规将其具体化，在守法、执法上都是严重障碍。环境保护不需要大规，为了执行应细化。《加拿大国家公园法》在这一点上做得就很好（见前文2.1.4正文中论述）。 第二，我国地方法规中有关国家森林公园方面的立法也是少的可怜，至今全国仅有6个省制作了地方国家森林公园管理办法或条例：《1995-06-28湖南省森林公园管理条例》；《1997-11-29辽宁省本溪环城森林公园管理条例》；《2000-01-01广州市森林公园管理条例》；《2000-05-25山西省森林公园管理办法；2001-01-01四川省森林公园管理条例》；《2002-05-05贵州省森林公园管理办法》。地方法规不仅数量上不足，单个法规“质量上”也欠缺。地方适应性体现不明显，缺乏操作性。不同的地区具有相对独立的结构和特征，并具有特殊的保护要求，环境问题的不同其保护和管理的措施也大不一样。环境的地区差别性正要求立法上要体现地方特色，这样才利于保护，所以地方法规也应尽快制定与完善。 第三，国家森林公园的保护牵涉多方面问题，现行《森林公园管理办法》与《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律衔接、协调的不够好，对公民提起环境诉讼限制颇多。（详见后文论述） 第四，中国目前对自然资源与文化遗产资源的保护没有一个统一的法律体系。国家森林公园、风景名胜区、自然保护区、文物等分别立法；法制过于简单，缺乏操作性；现行各法规中对国家森林公园、风景名胜区、自然保护区之间划分不明确，交叉重叠现象比较多，由于国家森林公园、风景名胜区、自然保护区等审批程序以及管理部门的不同，一个自然文化资源可能拥有多个名头，此时，《森林公园管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》、《文物保护法》“各行其道”，各法规适用时出现矛盾，不利于对资源的保护。针对自然文化资源的整体性与特殊性，我们需要制定一部统一的法律对我国自然文化资源进行保护，以总法为依据，建立、完善、协调、充实有关国家森林公园、风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等的保护管理条例、标准和规范。 4. 我国国家森林公园现存实际问题 4.1 四川省国家森林公园综述 本文重点就四川省国家森林公园来论述。四川位于中国西南部的长江上游，东西相距约1200公里，南北最宽处900余公里。四川地域辽阔，全省面积近48.5万平方公里，约占全国总面积的6%，是中国最大的省、区之一。四川地处内陆腹地，地势十分险要。它的西边被巍巍青藏高原扼控，北面有秦岭和大巴山为屏障，南有云贵高原拱卫，东有巫山山脉阻隔。 独特的地理条件孕育了丰富的森林资源。据不完全统计，四川有高等植物270余科，1700多属，1万余种。其中乔木约1000多种，占全国总数的一半，其中460多种为四川特有，珙桐、攀枝花苏铁、桫椤、连香等101种被列入全国重点野生植物保护名录。多种多样的树种资源，构成了繁多的森林类型。四川盆地（盆周山区）山地丘陵区，气候终年温暖湿润，森林是以樟科、壳斗科、山茶科为建群种的湿性亚热带常绿阔叶林、以马尾松、杉木、柏木为主的亚热带低山常绿针叶林、以多种大茎竹为主的亚热带竹林。川东南山地宽谷盆地区，气候干湿季分明，森林是以耐干性的壳斗科种类为优势的干性亚热带常绿阔叶林和以云南松为主的亚热带针叶林。川西高山峡谷区，山高谷深，垂直差异大，但主要属温带高原气候，有大面积的以冷杉属、云杉属为主的亚高山常绿针叶林和以高山区为主的山地硬叶常绿阔叶林。川西北高原区，已属高原寒冷大陆性气候，亚高山常绿针叶林仅小块状分布于局部水热条件适宜之地，而广大高原、山原面上，或因气候严寒，最暖月均温已在10℃以下，在森林生长线之上;或因风速过大,环境条件恶劣，乔木难以成长，广泛分布着高山高原灌丛和高山高原草甸。【23】 四川省现在共建立83个国家森林公园（其中：国家级森林公园25个、省级森林公园51个、县级森林公园7个），经营面积71.48万公顷，占全省有林地面积1172万公顷的6.1%。 笔者通过多次到四川国家森林公园实地调查，收集资料，绘制图片，进行研究，从而发现国家森林公园保护中的一些问题。下文主要从以下两个大方面来论述。 4.2宏观上的问题 (※附图1：四川省国家森林公园分布图)(图略) 从上图来看，四川省国家森林公园主要分布在龙门山山脉东南部，沿龙门山一带森林较多。此处由于地处青藏高原向平原、丘陵过渡的地带，地貌复杂奇特，气候类型多样，植被物种丰富，海拔从成都平原的500米骤然升高至3000－4000米，很短的范围里落差大，景观最奇特，大自然给予这一地区的恩赐可谓十分独特。此特点在国家级森林公园分布上尤为明显。这也符合《森林公园管理办法》中的国家级的标准。这种分布的原因还与各地交通、经济发展等情况有关。 让我们在分别来看国家级、省级、市县级森林公园在四川省的分布情况。 ※附图2：四川省国家森林公园分布图（国家级）(图略) ※附图3：四川省国家森林公园分布图（省级）(图略) ※附图4：四川省国家森林公园分布图（市县级）(图略) 根据以上三图的四川省森林公园各级分布情况绘制下表 ※附表1：各区划分布列表。(图略) 由上图、表观之，四川省整个国家森林公园的分布较散乱，没有一个从整体上的对四川省国家森林公园分布的规划，基本上是申报就建。国家森林公园在整体上处于盲目、无序的发展状态，缺乏系统化、规范化的运营管理；各级森林公园发展规模与运营水平都十分有限，与各地区旅游资源的丰富度、高价值、大规模等特征不符；一个区划内国家森林公园数量过多，如: 由于相似自然地理环境，导致旅游产品雷同性，以至彼此在市场上相互争夺客源而发生内耗。与此同时，国家森林公园单位也因数量过大，影响了高品质国家森林公园单位的保护力度。既不利于旅游也不利于保护，造成经济效益、环境效益、社会效益的三失。 科学的规划决策系统是保证国家森林公园有效管理的有力工具。为了避免现有环境与经济都不利的状况，应该对一省的森林公园的分布进行整体的规划，，严格制订并执行国家森林公园的入选标准和评选程序。在申报审批时就把住关。控制一个区域内的森林公园总体数量及各级森林公园的分布，其他的可以通过设成自然保护区或通过林业生态工程等其他方式来加以保护。 省内整体规划中还存在以下问题：（1）总体规划编制工作滞后。A 管理人员重视不够；B 对规划重要性认识不足，缺乏主动性；C 投入资金少。（2）已编制的国家森林公园规划执行不力。上级主管部门缺乏对各森林公园是否执行总规划进行约束、监督的得力措施和法律保护。（3）规划的可操作性不够、决策过程科学性不够、公众参与强度不够。（4）规划缺乏后续优化工作。（5）森林公园规划队伍组成单一，专业面较窄。学术界应与相关政府部门通力配合，尽快充实完善有关国家森林公园管理方面的规范、指南、制度和其他政策性文件，最终形成符合我国实际的、切实有效的规划与决策体系。 4.3 微观上的问题 4.3.1国家森林公园内布局问题 国家森林公园内宾馆建筑过多,遍布整个景区,平日入住率不到1%房多人闲。.有的由于长期无人住，建筑破败不堪,一片凄凉之景;深林中的建筑毁林严重。不但破坏环境，还无经济效益。生态利益与经济利益双失。 笔者走了几个国家森林公园，情况大体不相上下，宾馆、小二层楼甚至在很深的森林处都能见，但由于长期无人住，屋子里散发着难闻的霉味。一方面是整个资源的闲置，另一方面是旅游开发和经营中的无序、低效以至破坏。此种现状涉及到如下问题： 4.3.1.1 国家森林公园的分区问题 我国的《森林公园管理办法》第十一条：“森林公园的设施和景点建设，必须按照总体规划设计进行。在珍贵景物、重要景点和核心景区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。”规定较模糊与笼统，整个文件中没有任何对分区的规定。这种笼统的大规，由于操作性较弱，最终成了摆设。 国外有些国家法律对此有较详尽的规定。美国国家公园管理模式中，将国家公园内部土地利用划分为不同的区域，以实施分区控制。分区制是国家公园进行规划、建设和等管理方面最重要的手段之一。是用以保证国家公园内的大部分土地及其生物资源得以保存野生的状态，把人工设施限制在最小限度以内的一种手段。为了处理好公园的保护与利用关系，一般把国家公园划分为3－5个不同的功能区，即：生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区。【24】加拿大在《加拿大国家公园政策》中也实行分区制，它分为第Ⅰ区——-特别保护区（不允许任何公众进入）；第Ⅱ区——荒野区；第Ⅲ区——自然环境区；第Ⅳ区——户外游憩区；第Ⅴ区——公园服务区。这是加拿大国家公园局采用的通过运用诸如资源管理、适宜的活动和研究等政策为这些特殊地区提供指导框架，从而有助于保护生态完整性的一系列管理策略的一部分。同样，分区制也为公园管理者和游客的行动提供指导。 我国有必要借鉴分区制，对国家森林公园整体规划，严格分区，才有利于保护现有的珍贵森林资源。同时，在一个国家公园中，允许游客集中活动并且需要相应的服务和设施（如：第Ⅳ区和第Ⅴ区）的区域应只能占国家公园的很小比例。严格禁止人进入的生态保护区的面积应近可能大。 四川有个不错的例子：贡嘎山国家森林公园建立后一直无总体规划，而且贡嘎山将申报世界遗产，现有开发落后的局面，与其世界级的景观资源不相符，急需总体规划指导保护和建设。在2003年陕西省城乡规划设计研究院与四川省地矿局区域地质调查队对贡嘎山森林公园做的规划中，对森林公园实行了分区，在总面积11235km2中，接待服务区只占125km2，这是规划中做的比较好的一点。 4.3.1.2 从经济上分析 资源开发者往往过高地估计预期收入,或者过低地估计预期成本,或者过高估计预期成本又过低估计预期收入.这种误算往往使不动产再开发不能像预期的那样能有所回报.每当这种情况发生时,经营者就只能继续靠其开发项目维持生计,即使这时利润(或满足感)比预期的要少；也可能以其所能接受的某个价格将不动产出售,从而也就注销了资本投资损失；如果经营无利可图,又不能出售,那就很可能将不动产闲置,或者将不动产转移到“较低层次”用途上去。【25】 现在我国森林公园内较多闲置的宾馆就是如上之情形，这就要求住宿同样要预期规划，从而避免资源的闲置与不经济现象。旅游住宿现状是供给远大于需求，所以在建设之前应预测床位数{床位数＝(全年住宿游客总人数)×人均停留天数÷（全年可游览天数×客房出租率）} 特别值得一提的时，在加拿大国家公园中野营是大部分游人住宿的主要方式，而且还有关于宿营许可证的相关规定，包括宿营许可证使用的时间、方式、不得连续使用的天数等规定都很详细。（参见《安大略省立公园条例》第4.11条和4.12条）这种方式也不失为解决现存问题的一个好办法。 4.3.1.3 关于生态保护区的划分问题 在分区制中，生态保护区是整个国家森林公园最独特的、濒危的自然或文化特征，或为代表一个自然区域特征的最好样本、生物多样性最为集中之处。保护区应尽可能大，最好能包括稀有物种的众多个体并且保护区应尽量广泛地包括多种生态类型和毗邻分布区。【26】此区由于严格禁止人类进入，对生态完整性的保护有着重要作用，也是对后代人享受原始环境的权利的尊重。所以生态保护区的划分至关重要。生态保护区一般也是景色最好的区域，现在有些地方部门，为了区域经济利益，故意不把最该保护的部分划为生态保护区，而拿出来开发大搞旅游，对于自然保护区来说就是把应该划为核心区的部分划为试验区，从而规避法律。关于区域划分应尊重多学科生态专家及规划专家的意见，同时应考虑公众的建议来制定，对森林公园总体规划也要辅之以法律的保障。 4.3.2 国家森林公园内的污染问题 笔者在几个国家森林公园中，从山上走至山下,询问每家宾馆,并实地观察,宾馆的生活污水与化粪池的水,都未经任何处理就直接排入河流中,由于其中有化学物质,以及量的积累超过了水体的自净能力，使河流中的水面出现大片白色漂浮物污染。据当地的山民说:以前未开发前,河水清澈见底,可以直接饮用,但随着开发的进行,山上宾馆的数量也随之剧增,其排放的污水也同样.现在他们连洗衣服都不敢用河水了。笔者通过观察各家宾馆的排水系统后发现:确实如此——排水管直接接到山林或河流中. 4.3.2.1 问题产生的经济根源分析 亚当•斯密的《国富论》中曾提出“经济人”概念的假设，即人是利己且理性的。每一人在利己心的支配下尽力追求个人利益；每一个人都是自己利益的最佳判断者，因此任何一方若不能在交换中得到好处就不会互通有无，也不会达成任何交易。于是从社会整体角度看，每个人在实行自己利益最大化的同时并未损坏他人的利益，因此公共利益就得到自发的维护和增长，个人利益和公共利益自发形成和谐状态，而无需外在力量干涉。【27】 然而利益的性质和种类的复杂多样决定了对利益的取舍既是理性的，又是非理性的。物质利益与精神利益，眼前利益和长远利益，孰优孰劣，何者为先，见仁见智，没有统一的标准。尤其是在环境保护问题上更是如此。信息的不完全性、认识的阶段性以及视角的狭隘性决定了个人不一定是其利益的最佳判断者。而且，在个人自由主义观点看来，每个人都有决定自己行为的权利，而无须考虑其行为的社会影响，人与人之间的经济关系具有客观规律性。因而，研究个人行为的经济学不包括道德的内容；所有人的利益就是每个人的利益，社会利益是个人利益之和，人们追求个人利益的时候必然自动地增进社会利益，并使之达到最大化的状态。这在自由竞争资本主义阶段看来近乎是绝对真理的思想，在生态危机等社会问题面前则明显暴露出其缺陷和谬误。 1968年美国生物学家格雷特•哈丁，在《科学》杂志上发表的一篇有关人口资源的论文中指出了发生公地悲剧发生的原因在于：“每个人都被锁定近一个系统。这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制地增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭是所有的人趋之若骛的目的地。”【28】此表明了一个事实，即个人的理性行动最终导致的却是集体的非理性的结果。 国家森林公园内宾馆的单个经营者的确是想追求利益的最大化，但是由于放任的自由对环境这种公共事务的利用，未经处理排污，都去利用水体的自净能力，最后超过了环境容量，导致了集体的非理性结果——河流的污染。这种现状需要管理手段及法律的制约。现行的体制也是产生问题的原因之一。 4.3.2.2 现行国家森林公园的管理机构性质职能质疑 我国《森林公园管理办法》第五条规定：“森林公园经营管理机构负责森林公园的规划、建设、经营和管理。森林公园经营管理机构对依法确定其管理的森林、林木、林地、野生动植物、水域、景点景物、各类设施等，享有经营管理权，其合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”此法条说明了现有的森林公园管理机构的管理权与经营权是合一的。 森林公园管理机构以保护为第一天职，然而现在却承担了旅游开发的经济功能，这样，保护的程度就很难保证。用个通俗的比方来说，本来应该充当森林公园旅游开发裁判功能的保护区管理者，现在既是裁判又是运动员。如果政府主管部门在导向上再予以倾斜，环境保护难免就会退居二线。而且园内的各宾馆要向森林公园管理机构交钱，森林公园管理机构负责经营又想赢利，有时难免管理机构为了经济利益而弱化其环境保护的职能。 美国国家公园为非营利性公益事业，实行管理与经营分离。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支主要由联邦政府拨款解决，部分靠私人和财团捐赠，门票只是作为管理手段，旨在提高人们的保护意识。门票收入不用于公园的日常开支和管理人员的工薪，而用于环境和资源保护建设及环保宣传教育指出。一旦确定为国家公园，原有居民全部迁出，国家公园内不存在居民职工就业问题，其管理机构不承担发展社区经济的职能。【29】管理者将自己定位于管家或服务员的角色(steward)，而不是业主(owner)的角色，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利，国家公园有经济收入，但是它本身没有定位于以赢利为目标的组织。【30】 1965年美国国会通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，并通过特许商业经营处批准，由特许承租人经营，在财务上收支两条线，经济上与国家公园无关。【31】特许经营制度的实施，形成了管理者与经营者的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。 建议我国应选择一两个国家森林公园作为试点，由中央政府而不是地方政府直接管理，管理与经营分离，并试行特许经营等先进的管理制度，取得经验后向其他国家森林公园推广。 4.3.3 游人对国家森林公园的破坏问题 森林公园内游人痕迹明显.笔者即使走到很深的林中,在景区设置的休息处仍能看见满地的果核皮、食品袋等垃圾。另笔者更为不安的是，在很僻静的深林的一条清澈的溪流中竟然还看见了一节已被流水腐蚀的电池！电池对水体的污染是很大的，一节钮扣电池可以污染60万升水，一节一号电池如果腐烂在农田中的话，那么将有一平方米的土地被剥夺使用价值。那么这个被剥夺使用价值意味着什么呢？当废旧电池中的化学物质渗入地下的时候，我们所饮用的地下水，我们所吃的蔬菜以及稻子都将受到污染。 4.3.3.1 环境意识与环境教育 西哲康德大师曾经断言：人类总体而论，其“一切归根到底都是由愚蠢、幼稚的虚荣，甚至还往往是由幼稚的罪恶的毁灭欲所交织成的。”他们自身“根本就不能假设任何理性的目标”。此话甚笃，人类既没有自己预设的理性的目标，却又总是习惯于随心所欲地去干预、破坏包括人类社会在内的一切自然界的目标。 此问题征显了国民的生态环保意识欠缺或淡薄，可以说旅游到哪里，就污染到哪里。最早提出环境生态意识概念的人——A•莱奥波尔德在1933年《大地伦理学》一书中指出：“没有生态意识，私利以外的义务就是一种空话。所以我们面对的问题是，把社会意识的尺度从人类扩大到大地（自然界）。”【32】环境法律通常带有强制性，而道德则属于自觉的行为规范。人们遵守环境法规，必须基于发自内心的认识，才能见诸行动。我国虽然制定了一系列的法规，但在执法和守法方面，仍然存在着有法不依和执法不严的现象，解决这个问题的根本办法是宣传教育，提高公众的环境意识。澳门就很注重环境教育：如1992年，澳门四个扶轮社联合举办“认识环保奖励计划”活动。同年，澳门街总望厦社区中心和澳门社会科学学会联合主办“环保大使”义工训练班。此外澳门教育司成人教育处在推动社会环境教育和中小学环境教育方面亦起很大作用。例如组织教育界进行考察，制作环境教育录像带，供各学校进行环保教育使用。【33】 除了通过社会的环境教育提高公众的环保意识外，还可以通过对国家森林公园的管理进行对游客的环境教育以提高其环境意识，杜绝“旅游到哪里，就污染到哪里”的现象。 解说是加拿大国家公园中最常运营的一种管理工具。认识到解说和游客教育的作用，对国家公园和荒野区的保护十分必要。通过解说，向游客陈述游憩环境内的自然资源、文化景致和历史遗迹，并说明经营管理的理念及缘由，使资源因游客的认识而得以保护，亦使经营管理措施因游客的了解而获得充分的支持。 解说不只是单纯地传播知识，最重要的是设法激励游客思考，让他们在一种特有的环境内对所见所闻觉得珍惜，从而自觉地保护。【34】 解说的形式一般分为：以人员进行解说（人员解说）和通过物品进行解说（物品解说） 可在旅游开始前播放幻灯片，发放照片阅读材料，进行环境教育。 在一些比较有吸引力且游客会本能地驻足观赏的地点提供解说信息，最能满足游客的需求，同时解说的效果也比较明显。经过适当设计、选址的路边展示和标志可以带给各游客很大的乐趣，同时可防止恶意的破坏行为，并减少因为不精细和无知造成的破坏行为。比如利用与环境协调的设施加上路牌展示来激发游人的环保意识。 从下例中可看出解说对资源保护的作用： 加拿大岩画省立公园被认为是重要的国际文化资源，它拥有几百幅岩石雕刻和数不清的岩画，这些都是至少300年前的当地土著人所留下的。这些雕刻和岩画有许多被人们毁坏了。不断增加的破坏艺术的行为引起了国有管理者和当地政府的注意。公园内的解说因此得到加强，而解说的内容也将重点更多地放在资源的保护上，研究证明解说有助于鼓励公众保护像古代雕刻那样易受损坏的资源。 许许多多的游客阅读了解说的内容，这些解说强调了那些岩石雕刻的重大意义及对它们的破坏所造成的恶果。在浙西岩石艺术现场，一个研究人员装作一名破坏文物的人假装将其姓名的大写字母刻在这些岩石雕刻上，并记录下游客对其行为的反应，在获知游客的反应后，另一名研究人员迅速与这些游客进行了面谈。这些研究人员给他们提供了向上反映这种破坏文物行为的机会，但并为鼓励他们这么做。将那些看过解说的游客的行为与那些未看过解说的游客的行为对比如下：那些看过解说的游客对这种破坏文物的行为的反应比后者要强烈得多，他们中73％的人要求应与破坏文物的行为做斗争。在对照组中对破坏文物表示强烈义愤的人中，绝大多数在此之前参加过公园的解说计划（和安排）。如果我们将这两个组合并，总计82％的人对破坏文物表示强烈的反应，这表明解说对游客的影响作用比研究人员确信的要持久。【35】 我国森林公园可以通过解说等途径来进行环境教育，此种不应为营利性地解说，而应为公园管理机构管理工作中的一部分。 4.3.3.2 交通问题 我国残存的原始森林已经很少，因而显得格外珍贵。这些森林不仅是重要的物种保护库，而且是科学的研究基地。原始森林面临的最大威胁除了商业性砍伐之外，就是人类活动干扰，而水路道路的沟通是许多原先人迹罕至的地方通车通航，常是导致这些森林消失的主要原因。基于此，我们可以从交通上归制4.3.3之问题。 A.大交通方面： 旅游规划中内容的“规划之鹰”很重要的一翼是交通，这是个瓶颈问题。牵涉到该地区是否有可进入性。 附图10：四川省交通示意图（图略） 从上图观之，四川省龙门山脉以东地区交通较发达，公路、高速、铁路都有，国家森林公园大部分也是分布在这一区域。而川西，山高谷深，垂直差异大，至今还没有铁路，公路也较少且路况也不好，由于可进入性差，而使得大面积的以冷杉属、云杉属为主的亚高山常绿针叶林和以高山区为主的山地硬叶常绿阔叶林生态完整性保存较好，人为干扰因素较少。 B.小交通方面： 在国家森林公园内部要严格执行分区制，根据游旅游交通规划的基本思路——景区景点与交通建设相配套，“景随路建，路为景开”，生态保护区内绝对不设道路，切断其可进入性。在国家森林公园内的其他区域的交通可通过生态旅游观光巴士的方式来解决。比如说四川九寨沟森林公园为了保护沟内环境，让不太宽畅的盘山道路畅通无阻，同时增加沟内接待人数，园内交通由绿色观光巴士承担。这种观光巴士用天然气作燃料，几乎无污染。旅客购票乘车进沟后，可在任何地点下车或上车，但每人只能下车3次，并由园内的监视器监视。 4.3.4 国家森林公园的管理体制问题 笔者在此次调查中发现很多国家森林公园还拥有风景名胜区、自然保护区等多个头衔，如九寨沟国家森林公园，1982年成为国家首批重点风景名胜区，且又被列为国家自然保护区；贡嘎山国家森林公园又是国家级风景名胜区、国家自然保护区、国家地质公园。 国家森林公园、风景名胜区、自然保护区、文化遗迹地等之间虽有交叉，但实际上他们之间还是有区别的。自然保护区主要强调保持地域的原貌（不管这种原貌是否资源丰富、是否景观优美），严禁人为的干扰和破坏，目的在于保留和提供环境“本底”，而且在同一区域内还要分成不同的区域，采取严格程度不同的保护措施；风景名胜区则特别强调具有特定美学价值的自然和人文景物以及风土人情，并具有相当的欣赏价值，可以供人游览参观，它允许一定的人工修饰与恢复。我国有些风景名胜区与自然保护区是重叠的，一个区域既被划定为自然保护区，又被定为风景名胜区，这种现象是不正常的，也是不科学的。文化遗迹地与自然保护区交叉重叠较少，但与风景名胜区交叉重叠较多，许多文物保护单位都位于风景名胜区。国家森林公园与自然保护区地主要不同在于，森林公园主要以特别地森林景观和人文景物供人们游览、休息或进行科学、文化和教育活动，而不像自然保护区那样严格限制人为活动。在我国存在森林公园与自然保护区过多交叉和重叠的问题，这种现象是由于自然保护区和森林公园的审批程序以及管理部门的不同造成的，它在一定程度影响对特殊区域环境的保护。【36】 首先，从现行法规上看，我国林业部颁布的《森林公园管理办法》规定国家森林公园由林业部主管。【37】国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》规定自然保护区归国务院环境保护行政主管部门负责。【38】国务院的《风景名胜区管理暂行条例》中指出各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。【39】但当一个景区拥有多个头衔时，就涉及到一个“多头管理，多重目标”的问题。各部分又如何划分权限?以何为重? 如何协调？谁有最终的决策权？！权责的不明确，难以使资源得到充分保护。 其次，从我国旅游景区的宏观管理格局上看，是政出多门，体制混乱。根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，受到上级主管部门的控制，即所谓条条管理。并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级地方部门的控制即块块管理。【40】从政府的规制职能的划分上看，地方规制机构似乎具有更多的实际规制权，包括经济规制和质量规制；而相对而言，上级政府只具有名义上的规制权。此即为条块分割，名实不符。我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在统一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。大量的森林公园，都可以在核心景观区看到这个厅、那个局建的“培训中心”、“疗养所”等设施，破坏景观的现象比比皆是。现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多重管理加剧了这种矛盾。 这个矛盾的根源是：纵向分割式管理模式没有能力形成有效的政策体系，各个不同绿色部门（负责环境，林业，国土，海洋，水资源，等等生态环境与自然资源的管理部门）之间的政策性内耗，也包括环境部门与经济发展部门政策的割裂。 对待环境生态这样最具整体性的问题，现有部门分割的纵向管理模式的弊病已经暴露无遗，从部门模式到综合模式也是世界发展方向！比如说美国的国家公园在管理体系上均由内政部的国家公园管理局统一管理。国家公园管理局下设10个地区局，分片管理各地的国家公园。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。国家管理局、地区管理局、基层管理局三级管理机构实行垂直领导，与公园所在地政府没有业务关系。同时20多部联邦法律，几十部规则、标准和执行命令保证了美国国家公园作为国家遗产在联邦公共支出中的财政地位，也避免了美国国家公园管理局与林业局、战争部等之间的矛盾。这种管理体制职责分明，工作效率高，避免与地方产生矛盾，也没有相互争利扯皮的事情。【41】其管理体制在国际上都是具有代表性的。还有加拿大国家公园的一切事务均由联邦遗产部国家公园局综合负责。国家公园局现有职员4300多人，其中80％是联邦政府固定职员。为了管理好全国范围内的每一个国家公园，国家公园局除在首都渥太华设总部外，还分别在新斯科舍、魁北克、马尼托巴、艾伯塔、不列颠哥伦比亚、育空等七处设办事机构，并将大部分职员（约4000名）分别派往各个国家公园工作。【42】 然而我国现在由于部门利益作怪，使综合模式大多数情况下难以实现，“政策性内耗”已成为中国的政策的瓶颈问题。主要困难是：第一，改善任何一个环境问题都是各方配合的结果，但许多行政部门的责任目标却要求突出该部门的贡献；大部分环境问题改善都需要时间，但政绩却往往只要求在任期内完成的事业。在这样的偏好下，各个部门很难真正协作，也大大影响其实效。此乃行政工作的短期政绩化造成。这也涉及到对干部考核制度的再思考。近来中央提出的科学发展观，倡导要将生态环境的保护作为干部考核的一项指标，若能具体实行，会从一定程度上避免此问题。 第二，不可否认，现在一些行政部门带有经济利益主体的性质。那些可以收费，发放许可证，分配项目的事权成为行政部门争相认领的东西，甚至自己设卡设租，在部门之间争夺不已。这些含金量高的管理权成为一些部门同时关心的“热区”，即管理的重迭区，而另一些虽事关重大但无私利可图的事却互相推诿，这在国家森林公园种形成有关部门均不关心的“冷区”，管理的“空白区”。许多资源破坏的事都误在这样的扯皮上。的确，改革现有体制有许多阻力，但重要的是不应模糊改革的方向和目标——我国应建立真正有综合能力的管理机构，统一对国家的自然文化资源管理，同时加强社会参与决策过程和社会对政策执行的监督力量。 5. 环境诉讼 5.1现实问题 中国的森林资源属于全中国人民以及后代子孙的共同财富，同时每个人都有享受良好环境的权利。“有权利就必有救济”、“无救济即无权利”是古老的法律格言，任何个人、单位或地方政府，任何管理政策和建设行为都要站在全体国民和子孙后代的立场上去权衡和取舍。但现实中假若行政机关批准了某项可能导致环境不利影响的项目在国家森林公园内建设，而环保部门又未严格把关，导致在审批中出现失误，对某些重大的不利影响未估计到，从而批准了该项目。当然，行政行为参与人不会因此提出异议，此种情况，作为第三者的普通公民能否通过法律来获得救济呢？能否有权提起诉讼，保障森林公园资源的损害以及公众（乃至子孙后代）的利益呢？；或者有关行政部门在对森林公园分区规划时为了地方经济利益故意把应划成生态保护区的部分拿来做旅游开发，此时作为非行政关系的参加人的普通公民能否提起诉讼呢？；再者有的生态环境危害没有、甚至不会直接对人身、财产造成危害结果，那公民能否对损害森林公园资源（或自然界）的美学价值这种不利影响（非具体的）提起诉讼呢？ 让我们来看看我国现行法律中是否赋予了公民救济的途径。 5.2 现行法律中环境诉讼问题 首先，我国《民事诉讼法》第108条规定“原告是与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织。”通说认为这里“直接利害关系”是指，凡是作为当事人的人必须都是发生争议的民事法律关系的主体，案件的处理结果直接涉及到自己的切身利益，他们参加诉讼是为了保护自身的民事权益，而不是保护他人的民事权益。【42】也就是说，依照《民事诉讼法》提起的环境民事诉讼必须是人身或财产权益受到他人环境侵权行为侵害的公民或公民群体。据此，在我国因为某环境污染或破坏环境行为而遭受到身体、财产权益损害的被害人，是可以提起环境民事诉讼的。司法实践也是这样处理的。但是，对于未直接遭受到环境污染或环境破坏行为带来的人身或财产权利的损害的人，根据我国民事诉讼法的规定是不能提起环境民事诉讼的。 其次，《民事诉讼法》中找不到救济，我们来看环境法。从我国的各项环境法律来看，可以发现，从《环境保护法》到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等各单项法规，均在总则重规定“一切单位和个人”都有权“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 【43】这看起来好像环境行政诉讼的原告和被诉的行政行为的范围非常广泛。但由于这些规定大而无当，十分笼统，又迄今仍无任何法律、法规将其具体化，其结果是造成实际上谁也不可能依据这些条文去提起诉讼，即使有人提起诉讼，法院也不可能受理。此外，是否可以认为允许公民“控告”，便意味着赋予公民诉权呢？我认为不能简单这样理解。“控告”含义模糊，并非严格的法律用语，不能据此判定为该项为法律允许公民“起诉”。判断公民的诉权，还应根据《行政诉讼法》。上述该条款的最大的失误还在于，只规定了可以对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，而对环保管理机构本身和有权对环境保护实施监督、管理的其他行政违法行为，公民是否有权提出起诉，并未做出规定。 第三，让我们再来看看《行政诉讼法》。根据《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”【44】对这一条的规定，有学者认为，原告行使诉权的法定条件就是作为原告的行政相对人“认为”自己的合法权益受到具体行政行为的侵害。并让认为这里的“认为”是原告的主观判断，不管客观上是否正遭受损害，都可以行使诉权。认为法律上对行政诉权并为附加任何限制条件。【45】但是，《行政诉讼法》第2条从字面上单独看来似乎并未对诉权作出严格限制，但该法第11条关于受案范围的规定，却以列举方式列出了八种得对之提起诉讼的具体行政行为。这样的效果便是，只有这八种具体行政行为的相对人方能成为适格的原告。八个方面都没有包括将环境保护问题提起的行政诉讼包括进去。该条的最后一款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”因此可以据这一规定提起环境行政诉讼。然而，我国现行环境保护方面的法律、法规所明确规定的基本上都仅局限于行政行为的参与人对环境部门的处罚、处理决定不服，可以在一定期限内向法院起诉。尚未见哪一个环境保护法律或法规规定了可以对行政机关作出的影响环境的行政行为提起诉讼。但是，只能就现行环境保护方面的法律法规以明确规定的行政行为提起诉讼。这个范围显然失之过狭。所以说，我国的行政诉讼法对公民的诉权实际上限制得相当严格。而且，在司法实践中，法院在审查起诉条件时，一般都把原告是否与本案有直接厉害关系作为起诉的条件之一。 其四，通过以上分析，现行法律中对中5.1中提到的问题无法很好的救济，即非行政行为参与人的公民或未直接遭受到环境污染或环境破坏行为带来的人身或财产权利的损害的人没有途径通过法律救济来保护环境资源及自己作为其中一分子的公共利益。我国现行《行政诉讼法》对迫切需要的环境行政诉讼受案范围没有规定，无论如何不能不说是一个缺陷。我国目前的环境污染破坏情况相当严重，生态环境还在进一步恶化。造成这种状况的原因固然很多。但其中行政机构决策过程中对环境重视不够是一个重要原因，尤其是行政机关自身决策失误造成的环境污染破坏更不容忽视。生态环境是人类生存及经济和社会发展的基础，保护环境的重要性绝不亚于对公民、法人和其他组织人身、财产权利的保护。因此，大力保障环境行政诉讼实属当务之急。 5.3 美国的环境公民诉讼制度 美国的环境公民诉讼制度产生与70年代，是一种允许与该案件无直接厉害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度。公民诉讼以促进公益为目的，而不仅仅局限于保护当事人的私人利益。由于涉案事实带有公益性质，其效力往往不仅局限于参与诉讼的当事人，而影响到广大公众的利益。公民诉讼的根本目的不在于起诉人私人利益的保护，更不在于从诉讼中获取收益，而是通过诉讼维护公益。所以公民诉讼在功能上便超出了个案救济的范围而带有政策形成的色彩，由于环境保护关系到广大范围那的人体健康，以至于人类生存等影响重大的问题，所以其在环境保护法律领域适用最为广泛。【46】 公民诉讼制度被认为是环境立法中的创举【47】，其创新之处便在于以法律明文规定的方式，允许“任何人”针对违反环境法律的行为提起诉讼。这便破除了传统民事诉讼与行政诉讼中，只有与诉讼标的又直接厉害关系的人方可作为原告提起诉讼的限制。淡化厉害关系因素，从而动摇了诉讼的功能仅在于保护私人权利的传统观念，将公益的新气息引入诉讼。这将不仅大大加强环境保护法律执行的力度，而且将引起法院在社会生活中地位和作用的变革及法院与行政机关、立法机关之间关系的变化。 公民诉讼制度要想得到顺利施行，除了制度本身的建制应当合理外，还必须有与之配套的制度相适应。这类配套制度中最关键的便是信息的获取。公众只有能够准确、方便、详细地获得有关污染者守法情况和环境主管机关执行法律和政策的情况的信息，才能有效地提起公民诉讼。例如，没有的许多环境法律中都规定了污染者对排污情况进行报告的制度。【48】 5.4 小结 美国环境法中的公民诉讼的成功经营，为完善我国的环境法制提供了借鉴。 我国环境保护历来提“以防为主”的基本原则，然而，我国环境诉讼保障现状方面与这以原则的要求相去甚远。行政诉讼制度的目的和功能不仅在于为个人的合法权益提供救济，而且还在于监督行政主体依法行政，特别是在环境行政诉讼中，原告提起行政诉讼，往往具有维护公共利益的目的和作用。因此环境行政诉讼中的原告资格不应适用私法诉讼中的原告资格规定，而应适用比私法诉讼更为宽松的原告资格标准。我国环境行政诉讼存在两个缺陷：第一，当环境行政行为未损害特定人的利益，却损害公共利益时，无法通过司法审查去纠正该行为。这就有必要借鉴公民诉讼制度，对原告适格进行扩张。第二，违法环境行政行为带来的损害往往是区域性的，但分摊到每个人往往是比较轻微的，由于诉讼成本较高这可能会出现个人不愿起诉这种情况。因此，当环境行政行为损害公共利益和区域性环境利益时，应当允许检察机关和区域性、全国性的环保组织为此提起诉讼，及应赋予检察机关或环保组织原告资格。 6. 结论 我国目前的《森林公园管理办法》已经不能再适应国家森林公园的发展与保护了。现实中也存在着生态利益与经济利益双失的现象。管理体制上的管理与经营合一、权责不明确、国家森林公园与风景名胜区、自然保护区的重叠混乱，都需要对现有的体制进行再思考。法律也应及时修改，去归制完善体制。 针对自然文化资源的整体性与特殊性，我们需要制定一部统一的法律对我国自然文化资源进行保护，以总法为依据，建立、完善、协调、充实有关国家森林公园、风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等的保护管理条例、标准和规范。 同时应借鉴一些国外对国家公园保护与管理的先进经验，如分区制、综合式的统一机构管理、游人教育计划等，依据国情予以调整，使之形成自已的利于保护资源环境的体系。 现实中行政机关自身决策失误造成的环境污染破坏也不容忽视。现有的诉讼体制在对待环境侵权这个特殊问题时保障不够，现在三大诉讼的修改工作已经被列入十届全国人大常委会的立法规划，可借此之机，增加便于环境诉讼的条款。并借鉴公民诉讼制度，放宽对原告起诉资格及范围的限制。生态环境是人类生存及经济和社会发展的基础，大力保障环境诉讼实属当务之急。 美国的国家公园运动产生于其西部大开发之际，国家公园体系壮大于美国政府机构调整之时。中国目前也正处于这样的历史时期，只要我们有目的地吸取别国的经验教训，多方努力，最终将会找到一条有效保护国家森林公园之路。 注释：