秦承敏  周珂[1]

 

     摘要：气候变化对我国水资源的最重要挑战是干旱的加剧，并直接影响到我国粮食安全。应对气候变化确保粮食生产安全的关键措施是加强农田水利建设，通过采取减缓与适应措施提高农田水利保障能力。但是我国农田水利建设明显滞后已成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，实践证明农田水利健康发展离不开有效的政策指导与法律保障。完善现有农田水利政策，健全农田水利法律规范体系，不仅能改变我国目前农田水利薄弱的现状，也是我国落实联合国气候谈判协议的国际义务，更为我国农业可持续发展与国家粮食安全奠定坚实基础。

关键词：气候变化；农田水利；农田水利法

 

Abstract: The most important challenge to our irrigation of climate changes is drought intensifies, and which will directly influence our food security. The key measure to ensure the safety of food production and climate changes is to strengthen irrigation construction, which can improve irrigation support capabilities through the adoption of mitigation and adaptation measures. However, lag of irrigation construction has been the greatest drawback affecting the stable development of agriculture and national food security. It has been proved in order to keep a health development of irrigation, we should have some effective policy guidance and legal protection. So, improving the existing irrigation policies and the legal systems on irrigation will change the weak condition of our irrigation, and which will also be our international obligations to carry out the United Nations climate agreements. It will obviously lay a solid foundation for our sustainable development of agriculture and national food security. 

Key words: climate changes；irrigation；irrigation laws

 

        政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告表明，近百年来全球地表平均温度升高0.74℃，地球气侯正经历以全球变暖为特征的显著变化。气候变暖对水资源产生了重要影响，直接影响了粮食生产。根据《气候变化国家评估报告》预测，未来气候变化对农牧业、生态系统、水资源、沿海岸带社会经济的影响最为严重。《中国应对气候变化国家方案》指出中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧，极端天气与气候事件发生的频率可能性增大，中国干旱区范围可能扩大、荒漠化可能性加重。尽管这仅是一种预测，近年已初现端倪，2009-2010年，西南地区发生了有气象记录以来最为严重的秋冬春持续特大干旱，2010年冬季北方八省冬麦区持续干旱，这些现实不能不引起我们的警觉。干旱的加剧对我国农田水利带来了前所未有的压力，我国70%的粮食来自灌溉农业，要在2030年实现新增500 亿kg粮食生产能力的目标，关键在于水。因此农田水利建设已经不是灌溉排水本身的问题，而是关系到国家粮食安全的战略全局问题。

    自1990 年以来，各国为应对气候变化进行了积极的探索和合作，谈判形成的《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》、《坎昆协议》就各国应负的责任和义务形成了一定共识。我国作为一个

负责任的大国，明确提出了控制温室气体排放的具体任务，制定了《中国应对气候变化国家方案》，其中将农田水利建设作为适应气候变化的重点领域农业当中首位措施，明确指出完善灌排体系，推进节水灌溉示范，发展节水旱作农业，继续建设旱作农业示范区，狠抓小型农田水利建设来加强农业基础设施建设。2009 年8 月全国人民代表大会常务委员会也于通过《积极应对气候变化决议》，并提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法律保障。”因此，加强农田水利应对气候变化政策与法律的研究，建立、健全农田水利法律规范体系对于农业大国来说具有重大意义。

 

一、气候变化对农田水利的影响

 

      IPCC迄今所作的四次评价报告均表明，全球气候变化的影响主要表现在四个方面：一是温度变化，二是降水变化，三是海平面变化，四是蒸散发变化。这些变化都与农田水利有直接的关系。一方面气候变暖导致部分区域干旱增强，给农田水利带来压力；另一方面农田水利改善，影响农田生态系统的水循环，水循环又影响农田碳循环，从而影响了农田温室气体的排放。采取有利于减碳的农田水利措施，会减缓气候变化。因此中国气候变化问题不仅与减排、增汇相关联，更与水循环相关联。⑴

     1．农田生态系统的水循环与碳循环

农田生态系统是一种是自我调节机制较为薄弱、受人类干预较强的生态系统，是全球气候变化的主要承受者。水分是光合作用的基本原料，这个过程是消耗水与CO2合成有机物；植物又以水蒸气状态通过蒸腾作用向外界蒸散水分，并吸收空气中CO2的；土壤在吸收水分的同时也通过蒸发向大气中散失水分。植物碳循环通过蒸散作用吸收CO2，通过呼吸作用释放CO2。另外，农业土壤有储碳和释放碳的功能，土壤中碳储量占全球碳储量8%－10%，生物圈和大气圈的碳交换主要通过光合作用与呼吸作用、分解和燃烧进行的。人类影响生物圈碳贮存变化主要是通过土地利用和林业活动进行的，农田管理措施的改善能够改善土壤碳储量。⑵水分在此系统中的运行贯穿于土壤、作物与大气三者之间，使水循环与碳循环相互作用，形成一个统一的动态的相互反馈连续系统。土壤水成为水转化的中心环节。土壤含水量直接影响植被蒸散发和土壤蒸发过程，从而影响到植物能量转换、蒸散发与植物生长，影响区域植被的生理与生态演化，进而改变农田生态系统的碳排放与捕获能力及区域碳的净排放。⑶由此导致区域水平衡和碳平衡发生变化，并引发系统的气候、水资源、生态和环境变化。此外，农田水利在取水、输水、用水和排水过程中能耗使用，影响区域碳的净排放量。增加灌溉是促进作物增产的重要措施，由于作物增产而增加了土壤有机质输入而利于土壤固碳。但同时会由于抽水灌溉消耗能源所引起的温室气体排放可抵消部分土壤固碳效益；另外会由于灌溉使土壤湿度加大，会使土壤排放更多温室气体N2O 创造了条件。由此看出，农田水利会影响农田水循环，水循环影响碳循环，虽然目前灌溉对温室气体排放影响的具体程度尚无具体资料，但可以肯定的是良好的灌溉有利于农田生态系统，从而形成良好的区域小气候，增强土壤固碳能力。⑷

      2．气候变化对农田水利的影响

气候变暖会影响水循环，从而对降雨量、蒸散量与径流量都有较大影响，且这种影响在短期内呈现出不确定性。在降水量多的地区，有可能暴雨增多；在干旱与半干旱地区，干旱会进一步增强。至于蓄水与灌溉，对气候变化尤为敏感，由于温度的不断升高，环境湿度会不断降低，灌溉需水量也会愈来愈多。对我国而言，气候变化对水资源的影响是：根据不同的气候模式模拟结果，预计到21世纪中叶，在高纬度地区和湿热地区年径流量将增加10% －40%；在中纬度地区的干旱年份，径流量将减少10%－30%，未来干旱影响区的范围将进一步扩大。但同时，暴雨发生频率增加，洪涝风险增大。⑸

    （1）气候变化会使不同地区的农田水利建设有差异。预测未来50年中国年平均降水量将呈增加趋势，但是，水资源分布会更加不均。全国平均径流量北方地区将会进一步减少，而中东南沿海呈现增多趋势。一些地区主要是防洪排水，有些地区是抗旱取水，还有的地区旱涝并防。

    （2）气候变化加剧了我国主要产粮区用水矛盾。水资源增量集中在长江中下游等地区，相反未来气候变暖将造成我国北方主要产地区水资源短缺加剧，特别是在北方干旱和半干旱区情况更为严重，沙漠化趋势进一步恶化。⑹北方是主要产粮区，干旱缺水影响呈扩大、加重趋势，农田水利成为农业丰收的关键。

 

二、我国农田水利政策与法律面临着气候变化的挑战

 

     气候变化带来的洪涝与干旱长期困扰着中国，尤其是干旱，影响着中国的粮食生产。2004年受旱耕地2.49亿亩，2007年则达到5.99亿亩，2011年，受旱面积2.99亿亩。因此中国政府始终将水利视作农业命脉。2007年的《中国应对气候变化国家方案》中将农田水利建设视为重要应对气候变化的措施，努力减缓与适应气候变化。2011年中央一号文直接是关于水利建设改革的，并把农田水利作为了最重要亟需加强的一方面。

（一）我国农田水利政策情况

    1．主要政策情况

     建国后三十年，国家十分重视水利事业的发展。当时的水利建设背景是计划经济体制，农田水利建设投资与管理是由政府负责。由于政策重视，政府动员能力强，能够集中人力、物力、财力办水利。在农田水利方面，在 “大跃进”时期，国家在《中共中央关于水利工作的指示》中提出了水利工程“以小型工程为主、以蓄水为主、以社队自办为主”的“三主”建设方针后，建设了900多座大中型水库，对当时防洪、抗旱、排涝等起到了重要作用，构建了我国农田水利的基本框架。1965年国家全面总结了“四重四轻”（重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套、重工程轻实效）的水利建设特点，制定了“大、小、全、管、好”（发扬大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务）的水利工作方针，推动了全国大规模的农田水利基本建设，基本满足了农业灌溉的需要。到1976年底仅水库全国建成了大中小水库85400多座，总库容4200亿立方。与改革开放30年来我国新增各类水库827 座相比，可以看出我国农田水利主要基础是这个时期建设的。

改革开放后三十年，在国家重视大江大河治理基础上，农田水利继续发展，但速度减缓。1997年实施的《水利产业政策》，明确了水利与产业结合的水利建设方针，将防洪除涝、农田灌排骨干工程的建设资金由财政拨付，而小型水利工程鼓励以多种形式建设和经营，对农业节水项目贷款安排财政贴息。这一时期是农田水利的建设主要由国家负责，农田水利的管理由水利管理部门进行，农户交纳统筹与提留，投入“义务工”、“积累工”参与水利建设。2002年实行的《水利工程管理体制改革实施意见》，全面开始了水利体制改革。在农田水利方面，主要涉及小型农村水利工程管理体制改革。小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制、灵活多样的经营方式和运行机制，其核心思想是农业灌溉要走市场化道路。同时也将基层的水利管理部门进行改革，对其工作人员大量裁撤，水利站由政府单位转变为社会化的水利服务中心。另外在这一时期，开始注意节水建设，2002年《开展节水型社会建设试点工作指导意见》强调了发展节水农业，确定了亩均灌溉用水量、主要农作物用水定额、灌溉水有效利用系数、节水灌溉工程率等指标考核体系。

03年至05年，农田水利改革进一步加快。2005年《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展小型农田水利工程设施建设的项目，财政给予补助。2005年《关于建立农田水利建设新机制的意见》进一步改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式及组织形式。确立了今后农田水利建设的坚持政府支持、民办公助，坚持民主决策、群众自愿，坚持规划先行、注重实效，坚持深化改革、创新体制四项主导原则。建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革。2005年关于落实《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》要求把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，强调以提高农业用水利用率和效益为核心，积极推广先进实用的综合节水灌溉技术。

07年后，农田水利注意应对气候变化。《节水型社会建设“十一五”规划》明确提出重点从八个方面开展农业重点节水工程，实现农业节水工程节水量200亿立方米。2007年《中国应对气候变化国家方案》，把水资源列为我国应对气候变化的重点领域，农田水利在适应气候变化的政策措施方面，通过完善农田水利基本建设新机制和推行节水等措施，加强法律法规的制定和实施，力争将农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5；到2010年，力争减少水资源系统对气候变化的脆弱性。“十七大”报告明确提出加强应对气候变化能力建设，保护土地和水资源，重点加强水、大气、土壤等污染防治，加强水利、林业、草原建设，促进生态修复。2011年初国务院批复《全国水资源综合规划》提出了全面建设节水型社会、合理配置和有效保护水资源、实行最严格的水资源管理制度任务，确立到2020年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55；到2030年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6目标。从2004 年到2011年中央连续出台了8个与农业相关的一号文件，都提出要把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓，并加大对农田水利建设的投入。尤其是2011年的中央一号文《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，明确了“十二五”期间应对气候变化水利改革发展的方向，提出了有利于适应气候变化能力农田水利任务与措施。“十二五”期间新增农田有效灌溉面积4000万亩，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；大兴农田水利建设，到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务；健全农田水利建设新机制，在资金上从土地出让收益中提取10％，引导农民自愿投工投劳，大力发展节水灌溉，积极发展旱作农业。

      从以上有关于农田水利的主要政策来看，经过三十年来的改革发展，在管理体制上，形成了水利工程按大小实行分级管理的原则，小型水利工程由村集体管理；在产权上，小型水利设施产权按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，形成了谁建、谁管、谁有的利益激励机制。在资金投入上，国家管大型骨干工程，重点是防洪，其余的则是采用政府支持，民办公助的原则，形成了以财政补助为主导，国家、农民、社会资金共同投入的多元化的农村水利投入机制。小型水利项目建设上，充分依靠农民、尊重和保证农民的合法权益，推行农田水利建设 “一事一议”制度。在应对气候变化方面，2007年以前，农田水利建设主要围绕建立节水型社会进行开展，从07出台国家应对气候变化方案，农田水利加强了应对气候变化的内容。尤其是2011年的中央一号文强调了最严格水资源管理制度，确定了把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，包括健全农田水利建设新机制，确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，健全基层水利服务机构，强化农田水利建设公益性职能，推进农业水价综合改革。充分体现了在农田水利领域应对气候变化的国家政策，为十二五期间农田水利发展奠定了宏观政策基础。

     2．农田水利政策的主要问题

国家虽然一直非常重视农田水利建设，在抗御自然灾害，促进农业生产持续稳定发展，保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了十分重要的作用。但由于受国家财力与农民富裕程度所限，目前我国农田水利基本建设与管理还存在不少薄弱环节。随着气候变化，水资源的供需情况已经发生了很大的变化，原来的农田水利工程设施与管理已不能与目前的农业生产相匹配，加快农田水利发展的政策还有待于进一步加强。

（1）在农田水利基础建设方面，政策推动力不足。现有农田水利设施不足，全国现有的1.22 亿公顷耕地中，尚有6393万公顷是没有灌溉条件的“望天田”。已有工程也基本是老化失修，功能严重衰退，防洪、排涝、灌溉效益都逐年衰减，农田水利化现代化程度比较低。正如中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博士生导师郑风田教授说，从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续稳定发展。

（2）农田水利资金投入政策不能适应新形势，农田水利投入严重不足。“两工”取消后，国家财政支持不够，缺少其他资金渠道，建设资金无法落实到位；财政投入虽有大幅度增加，但规模太小，按当前投资强度，要完成大中型灌区骨干工程改造规划任务，至少需要30 年。⑺

（3）管理制度与体制不健全。水管单位的市场化改革使农田水利的管护体制不顺，依靠收取水费的管护单位难以为继；集体产权的水利工程因集体缺位，使产权不明晰，维修养护责任和经费投入主体界定不清；缺乏专门农田水利管理与科技队伍，管理技术水平和管理手段落后，管理与经营模式粗放，对农田水利适应气候变化重视不够，制约着农田水利的可持续发展。

（4）小型水利工程组织方式效果不好。小型水利工程通过实行一事一议由村集体自主建设，虽然将自主权交给了农户，但出现了事难议，议难决，事难干的问题，与农业生产的要求不相适应，难以成为推动农田水利建设的有效机制。

（5）在科技创新激励政策上，农田水利工程科技含量低，科技支撑体系薄弱。灌区渠系与灌溉技术规划设计不合理，没有综合考虑各种气候变化因素；节水灌溉技术与节水灌溉制度落后，致使灌溉水利用系数、水分生产率和灌溉保证率普遍较低。目前全国灌溉水平均利用率只有0.46，远低于发达国家0.7-0.8 的水平，水资源浪费严重。另外还存在着边利用边污染的情况，加剧了水资源的短缺，不适应水资源节水型社会的要求。

（6）缺乏针对性的应对气候变化的农田水利政策。从已有政策来看，国家对农田水利政策目标与任务明确，而在实施中缺乏具有针对性实施性政策与办法。连续八年的中央一号文都有农田水利建设的内容，特别是在《中国应对气候变化国家方案》出台后，水资源领域确定为重点领域，农田水利节水建设应是重要环节。但是目前在节水制度、节水运行机制与水价管理政策上都缺乏具体的、具备可操作性应对气候变化农田水利减缓措施与适应措施。原有已出台政策显然已不能适应新形势下农田水利建设。

（三）我国农田水利法律分析

      1．农田水利的法律基本情况

目前我国还没有系统的专门农田水利法律文件，这并不是说没有农田水利方面的法律规范。关于农田水利有关法律规定，散见于与农田水利有关的法律法规和其他法律文件中。

上世纪八十年代中期，水利部制定了《水土保持工作条例》，水利法制建设开始了起步；1988年以《水法》颁布为标志，水利法制建设进入了快速发展阶段，我国相继出台了一些与农田水利有关的法律法规：包括《水法》、《农业法》、《水土保持法》、《防洪法》、《农业技术推广法》、《灌区管理办法》、《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》、《取水许可制度实施办法》、《抗旱条例》等。同时地方法规建设也取得全面进展，各地颁布的地方性水法规、政府规章和省级规范性文件达700余件，水法规体系初步形成。这些法律、法规和规章的涉及到了农田水利的条款。

农田水利规范中主要的内容有：在《水法》中确立了水资源利用的基本制度。如国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度；国家取水许可制度和水资源有偿使用制度；国家厉行节约用水，发展节水型农业，建立节水型社会，单位和个人有节约用水的义务；农村集体经济组按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。在《农业法》中规定了各级人民政府和农业生产经营组织应当加强农田水利设施建设，建立健全农田水利设施的管理制度，发展节水型农业，严格依法控制非农业建设占用灌溉水源，禁止任何组织和个人非法占用或者毁损农田水利设施。在《抗旱条例》规定了要加强农田水利基础设施的建设、维修和管理。推广农田节水技术，合理调整农业种植结构。国家鼓励和扶持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广农田节水技术，发展旱作节水农业。在《取水许可和水资源费征收管理条例》中，规定各级地方人民政府应当采取措施，提高农业用水效率，发展节水型农业；使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不需要申请领取取水许可证；水资源费征收标准根据当地情况而定。

从这些规定可以看出，国家加强农田水利建设，推广农田节水技术，建立节水型农田水利，实施有利于保护环境的水资源管理制度，这都直接或者间接地增强了我国农田水利应对气候变化的综合能力。

 

    2、有关农田水利法律规范的主要问题

（1）农田水利的立法薄弱

从现有法律来看，没有一部关于农田水利的专门法律，导致农田水利的基本法律制度缺位。散见于其他法律中有关农田水利规范，基本都是附带制定的，对农田水利虽有涉及，但系统性不强，针对性差，难以有效规范和指导农田水利发展。这些不系统的规范虽有一些与气候变化相联系，但也只能间接体现应对气候变化。因此，从目前来看，农田水利的法律制度不系统、不健全与不完善，不能建立长效机制，这也是我国农田水利发展不稳定的重要原因。在规范的内容上，更是缺乏系统农田水利开发、利用、管理措施：如没有建立适应未来气候变化农田水利规划与开发制度，导致农田水利开发利用不当；没有建立与农田水利公益性质及其地位作用相匹配的投资体制，直接制约农田水利发展；没有建立适应中国国情的节水灌溉技术推广制度，造成农业用水效率低；没有严格的农田用水管理机制，致使管理粗放，手段落后；没有建立适应农业生产的水价机制，制约着灌溉用水效率的提高；没有建立相关利益者积极参与的有效机制，制约社会力量参与建设、管理和监督等等问题。

 

    （2）体现应对气候变化的内容较少

由于《水法》与《农业法》等相关农田水利的立法时间较早，当时对气候变化认识与措施没有今天这样深刻，对应对气候变化的紧迫性意识还远远不足。尽管有些内容能够对应对气候变化发挥积极作用，却因为这些条款数量少，缺乏针对性与系统性，减缓性规范内容较少或者缺位，适应性立法也不健全，如至今没有部关于节水灌溉的法规。同时也没有考虑农田水利对水循环的作用并影响碳循环，从而没有关于增强农田水利碳汇作用的配套措施，导致减缓效果不好。至于2009年制定的《抗旱条例》，主要是一部应急管理的的抗旱规定，还不能从根本上解决过去农田水利开发、利用与管理中出现的问题。因此，只有进一步健全农田水利法律制度，才能提高农田水利在应对气候变化中的适应和减缓能力。

 

三、应对气候变化农田水利政策与法律的完善

 

      有效应对气候变暖对我国农业发展带来的不利影响，就必须牢牢抓住水利是农业的命脉这个重点，“有收无收在水”就是此意。因此要提高水资源供给的应变能力，就要促进农田水利健康发展，提高防洪、抗旱、供水等基础设施的能力，实现灌溉水的优化配置与提高效率，建设节水型农业。完成这个目标既要在农田水利政策方面主动进行调整，也要健全适应气候变化的农田水利法律规范体系。

（一）农田水利政策方面

     1．加强气候变暖下对农田水利影响的认识

首先要科学认识农田水利应对气候变化的意义。农田水利一方面要适应气候变化，通过发展农田水利，减少气候变暖对粮食生产带来的不利。另一方面要为减缓气候变化作出贡献。要减少农田水利系统的碳排放，增强农田碳捕捉能力，从而起到减缓气候变化的作用。其次是面充分认识政策在促进农田水利发展的作用，不仅要重视农田水利发展的专门政策，还要从相关领域政策共同推进。在应对气候变化的农田水利发展中，水资源政策与农业政策、环境政策、经济政策等都涉及农田水利，需要增强政策之间的协调和配合，形成不同领域中政策促进农田水利的强大合力。

    2．制定针对农田水利发展的具体政策

2005年出台的《关于建立农田水利建设新机制的意见》经过几年的实施，有些内容已不能适应气候变化的需要。2011年的中央一号文虽然是专门发展水利的国家政策，主要是就水利全局提出的总体目标与任务，但这些内容过于原则性，缺乏具体措施与实施办法，所以亟需将2011年的《关于加快水利改革发展的决定》有关农田水利建设的内容进行细化并提出专门性的指导性意见。专门政策的关键点应当包括：如何健全农田水利建设新机制，增加政府对农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳；如何建立应对特大干旱和突发水安全事件的水源储备制度；怎样落实从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设；如何发挥一事一议实效恶性循环，充分调动农民兴修农田水利的积极性；如何推动小型水利工程产权制度改革，健全基层水利服务体系，大力发展农民用水合作组织，推进农业水价综合改革等问题。

      3．农田水利减缓气候变化方面的政策

从农田水利技术角度看，农田水利减缓政策主要是在农田水利建设与使用管理中制定低碳导向政策，减少与控制CO2排放，同时采取有利于增加碳汇的措施。主要方面有：（1）提高灌溉系统能源使用效率进行节能。主要包括优化水利工程设计、水利工程施工低碳化、提高灌溉能效。（2）灌溉引水动力的去碳与低碳：改进电机与水泵的效率来降低碳排放强度，包括使用清洁能源等替代高碳排放的化石燃料的低碳可再生能源等。（3）确定合理的灌溉制度、灌溉方式、灌溉时间，抑制土壤表面水分无效蒸发；加强田间土地平整力度，推广适合不同作物浇灌方法，彻底改变大水漫灌的习惯，形成科学灌溉制度。（4）推广节水型农业和旱作农业，实行抗旱节水作物高产品种改良技术，进行生物节水。（5）加强农业土壤管理，增加土壤吸收和储存温室气体的能力。重点是耕作保墒技术、覆盖保墒技术、保水调节技术、增施有机肥与节水灌溉有机结合的水肥耦合技术等。

      4．农田水利适应气候变化的政策

     气候变暖会对农业造成不利影响，需要因地制宜地采取适应措施。主要适应措施是：（1）面对气候变暖，水资源短缺，改变农业用水的管理方式，在灌溉用水中贯彻最严格的水资源管理制度。（2）要根据未来的气候变化预测改善灌溉和排水设施。加强农田水利基础设施建设，积极安排灌区续建配套工程，建设蓄水调水工程补充水源，提高农田水利设施的灌溉保障能力与生态环境的固土保水能力。（3）制定节水农业促进政策，将农田水利建设与节水农业建设结合起来。通过制定激励政策，大力推行节水灌溉技术，改革灌溉制度、采用水价与水费激励措施，强化用水户的节水意识，提高农民节水积极性，进一步提高水资源的利用率。（4）加强农村生态环境建设。加强小微型水利设施建设，通过坑塘、沟渠、小型水库的整治，增加雨水集蓄能力，防止水土流失，增强水土涵养能力，做到汛期能除涝，旱期能灌溉的农田水利。（5）完善防汛抗旱灾害预警和应急机制。加强应急预案的编制与落实，提高洪涝灾害的防御能力；提高水资源的应急调度与供水能力，加强防灾能力建设，最大限度地减少农业经济损失。

5．完善农田水利科技研究与科技推广政策

        为适应气候变化的需要，农田水利发展的重点是依靠技术进步，用新的技术、新的装备提高能效，建立节水型农业。首先要加强减缓和适应气候变化影响的农田水利技术开发与研究，目前，世界灌溉排水技术已以有了一个大的发展，国外灌溉系数已达0.7-0.8，我国要低得多。因此要不断完善、创新与农田节水模式。根据不同地区情况，从工程类措施、管理类措施和农艺措施着手，运用技术、管理、经济等综合手段发展节水灌溉。其次，强力推进技术推广。加大政策推广力度，配备有农田节水技术的基层服务人员，建立技术服务责任制，开展技术宣传与培训，制定地方节水生产技术体系和技术规程，推广农田节水、施肥、耕作、种植模式、农机具配套等方面的技术，完善农田水利科技推广体系，并配套各种激励政策与措施促进先进技术的推广应用，以不断提高农业生产对气候变化不利影响的抵御能力。再次，加强农户应对气候变化的能力建设，开展广泛的宣传教育，提高公众对气候变化影响的认识，提高供水能力和用水效率，大力推进节水型社会的建设。

 

（二）法律方面

    效应对气候变化并促进我国农田水利的发展，不仅要在农业政策上要积极进行调整；而且也需要逐步建立健全我国农田水利法律规范体系，这也是完善农田水利制度、推动农田水利良性发展与应对气候变化的根本之举。

1．制定农田水利法，规范农田水利建设

（1）必要性。我国农田水利历史悠久，早在唐宋就把附属于国家大法中的水利条款，开始独立出来，汇集为综合性的国家水利法规。如唐朝的《水部式》与宋朝的《农田水利约束》。现今，中国农田水利的地位更决定了我国应该有一部农田水利法。中国是一个农业大国，同时，中国也是一个人口大国，农田水利在粮食生产起着关键作用。提高粮食生产能力，有赖于国家高度重视农田水利事业的发展。另外，制定农田水利法是农田水利应对气候变化的需要，制定一部专门的《农田水利法》，确立农田水利相关制度，规范相关行为，可以进一步完善中国应对气候变化的法律体系。因此在应对气候变化大背景下，制定农田水利法，既是解决农田水利现实问题的根本需要，也是农业和农村发展的客观需要，更是国家长治久安的必然要求。

（2）可行性。制定农田水利法已有较为成熟的条件。特别是建国后六十年的水利建设，形成了许多行之有效的经验。进入建设社会主义新农村时期，我国已初步形成社会主义法律体系，农田水利建设也有了丰富的制度与政策基础，根据依法治国与依法行政的原则，将农田水利建设好经验与好作法纳入法治轨道是可行的。

（3）重要意义。①将农田水利建设政策法律化、制度化，用法律的形式将党和国家的农田水利方针政策、可持续发展思路固定下来，把经过实践检验行之有效的农田水利措施上升为国家的法律制度。②为农田水利有序发展提供了法律保障。通过对农田水利制度进行规定，营造了有利于农田水利发展和改革的良好法治环境，促进了农田水利事业的健康发展。③为水利依法行政奠定了重要基础。农田水利管理逐步实现了由单纯依靠行政手段向综合运用行政、法律、经济、技术手段并更加注重法律手段的转变，运用法律手段管理农田水利事业，有效促进了政府职能转变。④为农业生产增强适应气候变化提供了法律保障，也是中国政府应对气候变化，践行国际法义务积极举措。

（4）农田水利法主要内容。制定农田水利法，可以明确农田水利立法目的，农田水利性质定位，以及农田水利法的基本原则。能够确立农田水利的基本法律制度，促进节水灌溉制度的实施，形成农田水利运行新机制。主要包括：落实最严格的水资源管理制度，制定农田水利规划体系，建立健全高效分级管理与水利产权制度、良性资金投入机制，实施总量控制、定额管理、取水许可、有偿使用、阶梯水价等一系列适合农田用水的具体管理制度，界定农田水利法律关系中政府与其他主体的权利与义务关系，协调好各级政府及有关部门、用水户、各类主体在农田水利建设和管理中的利益关系，规范农田水利工作的主要运行环节。农田水利法主要构成可由基本原则、规划、建设与投入、工程施工、工程管理、用水管理、管理组织、节水灌溉、科技推广与宣传、法律责任等方面组成。

 

     2．健全与完善农田水利法律规范体系，增加应对气候变化的内容

         在积极推进农田水利法立法的同时，更为现实的是对原来的法律进行及时修订，健全与完善农田水利法律规范体系。首先，要对已有的法律进行及时修改，主要对《水法》、《农业法》、《水土保持法》、《农业技术推广法》进行完善，增加改善农田水利保障能力和增强农业生态系统碳汇的制度，融入《关于加快水利改革发展的决定》的精神，体现农田水利是农村基础设施建设的重点任务。《水法》重点增加农用水权、交易等管理制度；《农业法》从土地利用、种植制度适应水资源的变化；《水土保持法》主要营造良好的农田生态系统，促进生态系统平衡，促进水资源的可持续开发和利用，增加碳汇与减少碳源。《农业技术推广法》重在建设农田水利新技术推广的长效机制。在修改这些法律时，同时要对农田水利规范体系进行权衡与布局，哪一些内容是可以写进其他法律，有些还要给未来的《农田水利法》立法留下足够空间，达到避免重复，节约立法资源的目的。其次是完善农田水利规范体系，制定行政法规与规章，促进法律的实施。同时加强地方性法规建设，地方立法机关与各级地方政府也应在自己立法权限内对农田水利进行立法规范。2010年2月1日黑龙江省实施了《黑龙江省农田水利条例》、2010年11月29日湖南省实施了《湖南省小型农田水利条例》有利地促进了当地的农田水利建设。

参考资料

 

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2.林而达，气候变化与农业可持续发展，北京出版社，2001，P22－23

3.严登华等，基于低碳发展模式的水资源合理配置框架研究，水利学报，2010.3

4.林而达，气候变化与农业可持续发展，北京出版社，2001，P22－27

5.张建云， 王国庆等，国内外关于气候变化对水的影响的研究进展，人民长江，2009.3

6.李玉娥、熊伟，气候变化对我国农业生产及粮食安全的影响，中国节水灌溉网http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=12324）

7.王冠军等，新时期我国农田水利存在问题及发展对策，水信息网，（http://www.hwcc.com.cn/pub/hwcc/wwgj/bgqy/201006/t20100604_318505.html