翟社民：土地征收决定法律救济机制解析
|
陕西仁和万国律师事务所律师 翟社民 摘要：土地作为重要的自然资源，天然的成为民生之本、发展之基、财富之母。土地征收行政决定关乎公共福祉，直接涉及被征收人和利害关系人的重大权益，必须符合法定条件和程序，应当畅通和完善其法律救济渠道和机制。 目录 引言 一、土地征收决定必须符合法定条件和程序 二、土地征收决定法律救济实务操作 三、结语 主要依据检索（文内简称） 注释 引 言 当前，随着工业化、城镇化、农业现代化加快推进，集体土地征收管理面临不少新情况、新问题，建设用地供需矛盾日益突出，耕地保护难度增大，用地粗放浪费现象严重，被征地农民生产生活保障机制不畅，征地拆迁暴力事件频发，土地征收决定行政争议逐年激增，成为社会公共热点，媒体舆论焦点，法律实务难点。我国现行法律制度对土地征收决定救济程序的规定统一性、完整性、可操作性和强制性不够。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”《暂时调整实施有关法律规定的决定》中，对《土地管理法》第四十七条第一款至第四款、第六款决定暂时调整实施。本文试图结合法理探寻，明晰救济途径并提出完善建议。 一、土地征收决定必须符合法定条件和程序 土地征收决定作为行政行为通常以征地批复的形式作出，一般将建设用地（农用地转用）审批和土地征收审批合并进行。土地征收批复分为城市分批次建设用地批复和单独选址建设项目用地批复，前者是指在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施规划而将集体土地征收为国有；后者是指建设项目确须在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外选址建设，而将集体土地征收为国有，包括能源、交通、水利、矿山、军事设施建设等项目用地。 建设用地审批程序：1、城市分批次：市、县政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府土地行政主管部门进行审查，提出审查意见，报有有批准权人民政府批准；2、单独选址：（1）建设项目可行性研究论证时，由国土资源主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具该预审报告；（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县国土资源主管部门提出建设用地申请，经审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，经市、县政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。 国发〔2004〕28号文规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。 二、土地征收决定法律救济实务操作 （一）国务院征地批复具有行政终局效力，不属于行政复议和行政诉讼受案范围 根据《宪法》第六十七条第（七）项规定，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定属于全国人民代表大会常务委员会行使的职权之一。即撤销国务院行政决定，不属于行政权和司法权范畴内的事项。国函〔1999〕131号文规定，建设用地经国务院批准后，由国土资源部负责办理建设用地批复文件，批复有关省级政府，并抄送国务院各有关部门，批复文件中注明“经国务院批准”字样。可见，经国务院批准，国土资源部作出的征地批复行政行为具有终局效力，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。对此，2006年7月3日，最高人民法院（2006）行立他字第1号致北京市高级人民法院的答复也持此观点。 （二）省级政府征地批复争议处理实务 1、行政复议程序：参见《行政复议法》第十四条和第三十条，《行政诉讼法》第四十四条第二款和《行政复议法实施条例》第二条和第三十六条的规定。 （1）行政复议属于行政诉讼法定前置程序。行政复议机关为本省级政府；行政复议机构为本级政府法制机构；承办部门为本省级国土资源主管部门具体负责行政复议答复举证。 延伸思考：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》〔（2005）行他字第23号〕中明确：“《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用（收）土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”2014年4月25日，最高人民法院基于同一理由，作出（2014）行监字第81号行政裁定：驳回关兵与安徽省人民政府土地征收行政纠纷一案再审申请。①有少数省级政府和部分中、高级法院也持此观点，对省级政府征地批复或者对此作出的行政复议决定，不予受理行政复议申请或者不予受理对行政复议决定提起的行政诉讼。实际上，国务院和大多数法院并不认同该观点，仍在受理该类案件行政裁决和行政诉讼。笔者也认为，该观点并不符合行政复议法立法原意。本意仅指根据国务院或者省级政府征收土地的决定，对确认土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。根据《行政诉讼法》第十二条第（五）项规定，省级征地批复具有可诉性应无疑义。对相应省级政府根据国务院征地批复作出的实施方案批复，也应当如此处理。 （2）申请人资格审查：征地批复范围内涉及的集体土地权利人。 ①集体土地所有权人：依据《宪法》第九条第一款，《土地管理法》第八条第二款、第十条，《物权法》第四十七条、第六十条，有村、组、乡镇三种情形。参照法释〔2011〕20号第三条，有二种特殊情形：村民委员会或者农村集体经济组织对征地批复不申请行政复议的，过半数的村民可以以集体经济组织名义申请；农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对征地批复不申请行政复议的，过半数的原集体经济组织成员可以申请。 ②集体土地使用权人：参照法释〔2011〕20号第四条，有土地承包经营权人；宅基地使用权人；土地实际使用人。 （3）复议申请期限及其起算：依据《行政复议法》第九条，《行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项，法释〔2011〕20号第九条和国法[2014]40号），申请人自知道或应当知道该征地批复行为之日起60日内提出申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，期限自障碍消除之日起继续计算。 征地批复行政复议实务中，大多数被征地农民以政府信息公开方式获取征地批复，再主张以获取的日期作为其申请复议起算时点。笔者认为，市、县政府和国土资源主管部门在具体实施征地行为中，可以网络、报纸、电视等新媒体同步发布征收土地公告，以保全证据。 （4）复议请求：撤销、变更或者确认征地批复违法，可以一并提出行政赔偿申请。据统计，案件审理中涉及的主要争议焦点审查基准如下： ①符合公共利益原则。根据《宪法》第十三条第三款、《物权法》第四十二条第一款和《土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益需要，可以依照法定权限和程序对集体土地实行征收。 审查基准：根据《土地管理法》第十七条第一款和《土地管理法实施条例》第十九条，参照国务院令第590号第八条和第九条的规定，出于保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，年度利用计划、国家产业政策和国家供地政策，即为符合公共利益需要。其中配套经营性用地的，不能简单认为不符合公共利益需要。《农用地转用方案》中应当标明地类、转用面积，土地利用总体规划级别，农用地转用指标。报件材料中应当附具拟征地所在地现行有效的土地利用总体规划图（局部）和土地利用现状图，必要时附具城市规划主管部门的意见。 ②保障被征地农民知情确认权。在征地报批前，一些地方未严格依照国发〔2004〕28号文规定保障被征地农民知情权，征地前的告知、确认、听证程序不规范。征地事项仅告知村组未告知被征地农户并由农户确认的现象普遍存在，甚至发生村民代表签字冒名顶替的情况，多数村组未召开村民大会或者村民代表大会即放弃听证。 审查基准：根据《村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）（九）项和第二十八条第三款的规定，当地国土资源主管部门交由村组依法以村民大会、村民代表大会或村小组会议的方式告知、确认并决定是否要求听证，应当认定为有效。报件材料中，应当附具拟征地村组和当地国土资源主管部门的预（拟）征地告知书、听证告知书和送达回证、放弃听证证明或听证情况说明、土地权属证明和踏勘证明、地面附着物调查确认证明、勘测定界技术报告。 ③征地补偿标准问题。《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据国发〔2004〕28号和国土资发〔2005〕144号文要求，各省、自治区、直辖市陆续制订并公布当地各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，根据经济社会发展情况一般2～3年修订一次。 审查基准：在《征收土地方案》中将土地补偿费和安置补助费统称为征地补偿费，青苗补偿费、地上附着物补偿费、财政补贴社保费等统称其它费用，其应当不低于上述法定标准。根据国发〔2004〕28号文规定，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，可以主张当地政府用国有土地有偿使用收入予以补贴。 重点提示：征地补偿费的支付结算在征地批复下发后，由市、县政府具体实施征地行为时进行。如对此发生争议，根据国法[2011]35号和国法复函[2011]358号文规定，可以依法申请行政协调、行政复议，以至提起行政诉讼，但对征地批复的效力不构成逆向影响。 ④发布征收土地公告。实践中，存在逾期甚至不依法在被征地村组发布征收土地公告，或者不是以市（县）政府而是以国土资源部门名义发布公告的问题。有的公告内容不详尽，有的将几个征地批复作为一个公告处理，有的不留存张贴的影像资料，造成行政复议答复举证困难，甚至被认定为未公告而未依法完成征地批复法定程序。 审查基准：《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县政府具体组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县政府土地行政主管部门负责具体实施。第五条规定，征收土地公告应当包括下列内容：（1）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（2）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和农业人员安置途径；（4）办理征地补偿登记的期限、地点。至此，标志着征地批复行政行为完成。 延伸思考：一是公告作为征地批复唯一法定送达方式，具有推定土地权利人知道征地批复内容的法律效力；二是并未要求个别（逐户）送达征地批复；三是并未要求告知行政复议和行政诉讼权利。 ⑤审查受理条件。参见《行政复议法》第十一条，《行政复议法实施条例》第二十八条和第二十九条。实践中，申请人不服征地补偿往往采取迂回办法，先行向市县（区）甚至省级国土资源主管部门申请政府信息公开征地批复，然后以“实体和程序均违法”的理由向省级政府申请行政复议，请求撤销或确认征地批复违法。其不符合行政复议法规定的“申请行政复议的主要事实和理由”的受理条件之一，应当要求限期补正。 延伸思考：凡征地批复下发后组织实施阶段，市、县政府及其国土资源主管部门的具体实施行为，均不能作为审理征地批复行为的依据，其对征地批复本身的法律效力不构成逆向影响。 （5）行政复议中止和终止。参见《行政复议法实施条例》第四十一条和第四十二条。 2、行政复议决定及其救济途径 （1）决定不予受理。依据《行政复议法》第十七条第一款，如能够确定超过申请期限的；不具备申请人资格的；错列被申请人或者申请材料不全而拒绝补正的等。 救济途径：依据《行政复议法》第二十条和《行政复议法实施条例》第三十一条，申请人可以向国务院申请行政复议上级监督，认为不予受理的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。 延伸思考：因对此提起行政诉讼缺乏明确的法律依据，国法函［2008］196号文发布的《不予受理行政复议申请决定书》未设置告知诉权条款。根据《行政诉讼法》第四十五条“法律另有规定的除外”的规定，申请人应当可以对该复议决定提起行政诉讼，但对违反复议前置规定直接或者一并起诉征地批复行为的，应当不予受理。故而，应当告知行政诉权和国务院监督权，即“申请人对本复议决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请行政复议监督。” （2）决定维持。主要依据《土地管理法》第四十四条、第四十五条，《土地管理法实施条例》第十九条至第二十四条，《行政复议法》第二十八条第一款第一项和《行政复议法实施条例》第四十三条。 救济途径：依据《行政复议法》第十四条，对该行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，由国务院依法作出最终裁决。 （3）决定撤销、变更或者确认违法。主要依据《土地管理法》第四十四条、第四十五条，《土地管理法实施条例》第十九条至第二十四条，《行政复议法》第二十八条第一款第三、四项和《行政复议法实施条例》第四十五条至第四十七条。 可以决定变更的情形有：认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。 （4）决定驳回。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及其条例规定的受理条件的。 救济途径：依据《行政复议法实施条例》第四十八条第二款，申请国务院行政复议监督。国务院认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令原复议机关恢复审理。 延伸思考：因对此提起行政诉讼缺乏明确的法律依据，国法函［2008］196号文发布的《驳回行政复议申请决定书》未设置告知诉权条款。根据《行政诉讼法》第四十五条“法律另有规定的除外”的规定，申请人应当可以对该复议决定提起行政诉讼，但对违反复议前置规定直接或者一并起诉征地批复行为的，应当不予受理。故而，应当告知行政诉权和国务院监督权，即“申请人对本复议决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请行政复议监督。”法释〔2015〕9号第六条规定，复议机关决定维持原行政行为包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，且只能将复议机关作为唯一被告，即只能对复议决定而不能对征地批复提起行政诉讼。这是复议前置程序主旨决定的。 3、规范性文件审查 申请人认为，涉及国务院部门、县级以上政府及其工作部门和乡镇政府制定的规范性文件合法性审查的，根据《行政复议法》第七条和《行政复议法实施条例》第二十六条的规定处理，并依法中止复议案件审理。 4、作出维持征地批复的复议决定后提起行政诉讼或者申请国务院裁决 （1）提起行政诉讼 ①管辖：一般由中级法院管辖。 ②被告和诉讼请求确定：依据《行政诉讼法》第二十六条第二、三款和第七十九条，被告省级政府具有征地批复行为与行政复议行为主体“合二为一”的特点。需要注意的是，只有在经过行政复议前置程序后，才能提起行政诉讼，当且仅当可以对被告作出的不予受理、驳回复议申请或变更征地批复行为的复议决定起诉；对被告维持征地批复的复议决定，法院应当对行政复议决定和征地批复行为一并作出裁判。具体裁判规则参见法释〔2015〕9号第六条至第十条的规定。 ③裁判结果：一是根据《行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条至第七十六条的规定，法院可以依法作出判决：驳回原告的诉讼请求、撤销或者部分撤销并可以判决重新作出行政复议决定或者征收土地决定、确认征地批复行为违法、无效并可以同时责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。二是属于法释〔2015〕9号第三条规定情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 ④规范性文件审查：原告认为，征地批复行政诉讼案件审理中，涉及有关规范性文件合法性审查的，根据《行政诉讼法》第七条和第六十四条，法释〔2015〕9号第二十条和第二十一条的规定处理，并可以中止诉讼。 （2）申请国务院终局裁决 主要特点：占比超过全部复议案件一半以上；基本采取巡回听证审理的方式；实际审理周期在一年以上；绝大部分决定维持，对存在程序瑕疵的作出行政复议意见书；相当部分经当地政府协调化解，撤回裁决申请而决定终止；明显存在问题的，大多采取撤销行政复议决定并责令重新审理的方式处理（大部分在重新审理期间协调解决）；极少数案件（比如越权批准征收基本农田的），决定撤销征地批复，同时作出行政复议意见书。 三、结语 国务院和省级政府的土地征收决定的复议诉讼救济途径二元制，以及对之是否系行政终局行为的不同处理，客观上造成行政司法上的不统一。笔者建议，修改《土地管理法》时可以考虑国务院和省级政府从宏观上运用土地利用总体规划、年度利用计划指标和国家产业政策上实行硬约束，具体土地征收决定则由国土资源部和省级国土资源主管部门会商有关部门办理，并一体纳入行政司法救济渠道。 主要依据检索（文内简称）： （一）宪法 《中华人民共和国宪法（2004年修订）》（《宪法》）。 （二）法律及法律文件 1、《中华人民共和国土地管理法（2004年修订）》（《土地管理法》）； 2、《中华人民共和国物权法》（《物权法》）； 3、《中华人民共和国行政复议法》（《行政复议法》）； 4、《中华人民共和国行政诉讼法（2014年修订）》（《行政诉讼法》）； 5、《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年修订）》（《村民委员会组织法》）； 6、《中华人民共和国农村土地承包法（2009年修订）》（《农村土地承包法》）； 7、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（《暂时调整实施有关法律规定的决定》）。 （三）行政法规和国务院规范性文件 1、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修订）》（《土地管理法实施条例》）； 2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）； 3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第499号）； 4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）； 5、《国务院关于国土资源部<报国务院批准的建设用地审查办法>的批复》（国函〔1999〕131号）。 （四）部门规章和规范性文件 1、《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发〔2000〕201号）； 2、国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发〔2004〕238号）； 3、《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）； 4、国土资源部《征收土地公告办法（2010年修订）》（《征收土地公告办法》）； 5、国务院法制办公室关于印发《行政复议法律文书示范文本》的通知（国法函［2008］196号）； 6、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）； 7、《国务院法制办公室行政复议司关于不服征地补偿安置方案救济途径的复函》（国法复函[2011]358号）； 8、《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）。 （五）司法解释 1、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）； 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）。 注释： ①最高人民法院中国裁判文书网，《关兵与安徽省人民政府土地征收行政纠纷驳回再审申请行政裁定书》，提交时间：2014-07-02。 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
