海宝：亟待出台《呼伦贝尔草原保护条例》必要性 思考
|
呼伦贝尔草原是世界著名草原之一，也是我国迄今保护相对完好的一块天然草地，有“绿色净土”、“北国碧玉”和“牧草王国”之美誉。近年来，无序的开采、开垦和掠夺性经营呼伦贝尔大草原遭到了严重的破坏，亟需法律法规予以保护。 一、呼伦贝尔草原的生态意义 呼伦贝尔市草原面积约1.49亿亩，占全国占天然草场的2.8%，全区草原总面积的13.1%，。其中，天然草场面积1.26亿亩，天然草场面积占草原总面积80%，主要分布在新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、陈巴尔虎旗和鄂温克族自治旗这四个牧业旗（简称牧业四旗），人均占有草原面积1484亩。另有一部分草原分布在半农半牧的阿荣旗、莫旗、扎兰屯和鄂伦春旗。呼伦贝尔草原生态系统，不仅对呼伦贝尔自身的气候调节、水分涵养、防沙固沙、水土保持等方面发挥着极其重要的生态作用，而且成为保障嫩江水系、额尔古纳水系汛期安全的根本，是根治松辽流域洪涝灾害的生命线，更重要的是构筑形成了我国东北、华北地区的绿色屏障。呼伦贝尔草原作为世界草地资源研究和生物多样性保护的重要基地，备受国际社会的高度重视和关注。草原也是牧区畜牧业发展的重要物质基础和少数民族的重要聚居区，在促进呼伦贝尔经济可持续发展和民族团结与社会稳定方面具有不可代替的重要作用，可以说没有“呼伦贝尔大草原”就没有“呼伦贝尔”。 二、呼伦贝尔草原生态环境恶化情况 呼伦贝尔草原退化与沙化现象严重我们不容忽视。据统计，退化面积已达399.3万公顷，占可利用草原面积的40.2%，其中，草场轻度退化面积211万顷，总退化面积的52.76%，中度退化面积的138万公顷，34.46%，重度退化面积50万公顷，占12.29%，草原植被退化，导致载畜量下降。呼伦贝尔已有了四个流沙带不规则的分布在鄂温克、东旗、西旗、陈旗、海拉尔区、满洲里市六旗市，涉及33个苏木（乡镇）。呼伦贝尔草原沙化总面积为130.52万公顷，占沙区六旗市区土地总面积的15.6%，另有，110.81万公顷土地有明显沙化趋势。从沙化程度看，东旗、陈旗草原沙化最为严重，草原沙化面积分别占到全市沙地的61.07%和18.27%。 呼伦贝尔草原湿地面积缩小、水土流失加剧、生物多样性减少。随着呼伦贝尔草原自然气候的影响及人为的破坏，导致湿地面积急剧缩小，特别是呼伦湖湿地，由于持续干旱使得注入呼伦湖水位急剧下降，近年来水位连续下降2.3米。湖水的下降导致湖边大面积减少芦苇和湿地消失，湖滨沼泽干枯，部分湖底裸露，表面覆盖松散沙土已成沙源，使呼伦湖周边沙漠面积已达100多平方公里。更严重的是由于持续干旱少雨，加之呼伦湖水面湿地萎缩，草原地下水位下降1-2米，加剧了草场退化、沙化。不合理的开发，加之毁草开荒等人为活动，致使草原境内水侵蚀沟比较严重，每年水土流失达1.4亿吨。有坡耕地400多万亩，有水土流失现象的约占200多万亩，其中中强度水土流失近百万亩。 三、破坏呼伦贝尔草原的人为行为 乱开乱垦草原，2013年鄂温克旗草原监管部门发现四起违法开荒案件，开荒面积达到5600亩，占2013年非法开荒破坏草原8370.53亩的67%；比较集中的是在扎兰屯、莫旗、阿荣旗和鄂伦春旗这四个半农半牧的地区，因这些地区草原特点不连片，分布在林间、地头。非法采集草原野生植物是近年来破坏草原越来越重要的因素之一。随着野生中草药材价格的上涨，每年的春季和秋季一些不法分子开始有组织的到草原挖掘药材，挖掘过后不到50厘米就是一个土坑，不仅使很多珍贵的野生物种濒临灭绝，也严重的破坏了草原的生态平衡，给牧业生产和牧民的生活造成严重的威胁。 无序开发旅游景点。据不完全统计近三年来，每年来自全国各地的旅游人数有三千多万人次之多，游客贴近草原感受自然的同时，对草原的踩踏破坏也是非常惊人的。挖沙、取土破坏草原案件时有发生，但由于此类型案件多以季节性、流动性、分散性为特点，加之草场面积大，监管人员有限，设备落后等因素，使草原监管难度加大。 对草原工业化开发，严重影响了草原对地下水资源的需求。呼伦贝尔草原地处干旱半干旱地区，环境生态脆弱。地下水被排干和地表径流被截断的直接后果，使地表植被的退化和草原的消失。 四、对呼伦贝尔草原依法保护力度不够 近年来呼伦贝尔市委、政府及草原监管部门加大了对草原的保护措施，但存在法律规制不足、执法理念与措施落后等多方面的问题。从近三年来全市两级法院统计数据显示,2013年新巴尔虎左旗有1件;陈巴尔虎旗1件;这两件案件被告人都提出上诉,因此一审判决还都没有发生法律效力。破坏草原案件连年发生,尤其是每年春季采集草原野生植物案件,发现就罚，罚了还出，形成屡禁不止的态势，个别地区愈加严重。针对采挖后对草原的破坏，相关部门没有建立有效彻底杜绝的有效机制。对破坏草原的行为，哪些破坏草原的行为构成刑事犯罪界定非常模糊。《草原法》第六十六条规定：非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究其刑事责任；但对构成犯罪的情形界定不明确。最高人民法院于2012年12月20日颁布的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的规定，在实际操作中，存在着开垦草原了，但并没有种植粮食作物、经济作物、林木的行为，该如何追究刑事责任没有明确规定。《内蒙古自治区草原管理实施细则》第四十二条禁止采集、加工、运输、收购和销售发菜。此项规定仅指“发菜”，而不包括其他中草药材，执法中对采集其他中草药是否适用此条规定。破坏草原案件来源主要靠牧民和草原管护员的举报。但草原管护员每年4000元的工资,用于管理10万亩草场,显然力不从心。部分草原管理部门在巡查草原中发现破坏草原的行为,因为没有实施强制措施的法律依据,只能进行罚款或劝阻。被劝阻人员待管理人员离开后,继续实施破坏行为。除非法开垦草原的行为外,采集草原野生植物、采砂取土因存在季节性和流动性的特点,取证非常困难,这也是造成行政管理不足的重要因素。 五、加强呼伦贝尔草原生态保护的法治建设 对呼伦贝尔草原以地方政府的政策文件保护，一定上升到以地方法律法规的进行保护，且法律法规更具有可操作性，避免过于原则与粗线条。保护草原生态利在当代功在千秋，也是生活在呼伦贝尔草原人的义不容辞的责任与义务。 （一）在全市范围内大力宣传《草原法》及保护草原生态的政策 有目的、有针对性的宣传《草原法》和最高人民法院的《解释》。提高市民及执法人员的法律意识，形成有利于呼伦贝尔草原保护与发展思路工作的良好氛围。同时，对具有典型意义破坏草原的案件在媒体上刊播，并将有关保护草原的法律法规以及案例加以收集整理汇编成册，提供给草原管理和牧民群众，提高执法人员依法行政及牧民群众遵法守法的意识。专家与学者对涉及草原管理、草原生态建设领域出现的各种新情况和新问题，进行前瞻性研究，形成调查报告、情况反映等，及时向党委和政府汇报，向草原管理相关部门提出建议，积极为党委政府决策、制定规范性文件提供法律参考意见。召开草原管理部门负责人座谈会、到草原管理部门走访调研、定期组织辖区内草原管理人员进行专题法律培训等方式，对草原管理中遇到的法律问题和难点进行分析研究，积极为草原管理部门重大项目提供法律咨询和引导。 （二）地方人大向全国立法部门提出完善法律法规的建议 对于破坏草原违法犯罪行为在刑法中并没有具体体现，仅在《刑法》第三百四十四条中规定了非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪等相关罪名。由于草原野生中草药并没有列入国家重点保护植物名录，打击此类犯罪缺乏法律依据。因此，在刑法中应增设专门打击挖掘草原野生药用植物罪，并对具体挖掘的品种、数量和造成的危害进行明确界定，有利于预防和打击。最高人民法院2012年出台了《关于审理破坏草原刑事案件法律适用问题的司法解释》，对破坏草原构成犯罪行为明确界定，这打击破坏草原违法犯罪提供了有力的法律依据。虽然明确了破坏草原的数量，但对“破坏”的具体情节不能仅限于种植农作物、经济作物等，应明确规定一旦挖掘就已经构成破坏草原行为，就应当予以打击。借鉴民族生态习惯法。逐水草而居的游牧生活，是生活在草原牧民的一种科学的生活方式，牲畜不同的季节需要不同的饲草。为了草原的恢复，牧民每年都有计划的留出夏营地和冬营地便于牲畜流动，以利用繁衍生息。因此，政府应加强公共草场的利用和管理，使牲畜能符合自然规律的生长。 （三）市政府应强化事先预防机制切实落实好草原生态补偿制度 呼伦贝尔市政府于2005年下发通知《关于加强呼伦贝尔草原保护建设的决定》，决定提出了加强对草原保护、建设的领导，实行基本草原保护制度等；于2014年4月22日下发通告《关于严禁采挖收购运输草原野生药用植物的通告》，通告要求各旗市区政府公安、工商、农牧、环保、交通、食品药品监督管理要通力协作，联合作战，对无视法律在呼伦贝尔境内采挖、收购、运输草原野生药用植物的行为严厉打击。自2010年10月国务院作出草原生态保护奖励机制实施以来，该项措施给草原植被的恢复、牧民生活的稳定意义非常重大。在国家加大补偿力度的同时，各级草原管理部门一定要加大对草畜平衡、牧草良种补助进行有效监督，使有限的资金得到合理的利用。 （四） 亟待出台《呼伦贝尔草原保护条例》来保护草原生态 呼伦贝尔亟待制定出台保护呼伦贝尔草原的条例，准确界定“草原”概念，明确其对象和具体的范围，确立基本草原的严格保护制度，建立完善的草原生态效益补偿制度。首先要健全科学合理草原生态补偿管理体系。设立草原生态专项基金。完善草原生态环境的检测制度和检测评价。二是采取有效措施大力促进循环草原经济的发展。要研究制定循环草原发展规划，建立现代化的大型家庭牧场。三是建立草原污染全程监管防控体系。四是建立草原生态补偿机制。这方面已经开始有一些补偿资金，但补偿面和补偿标准，还不能适应发展需要。五是建立健全轮牧制度，切实完善适合牧区的家庭草原承包制度。七是建立确保质量安全的补偿机制。要让牧民真正从食品安全的角度去生产安全食品，效用得以最大的发挥。 呼伦贝尔草原不仅是我国北方地区的生态屏障，而且也是广大牧民祖祖辈辈赖以生存的物质基础。因此，用法律来保护好呼伦贝尔草原生态环境，对维护我国北方地区的生态安全，具有深远的现实意义与深远的历史意义。 参考文献： 1、孔祥智，安晓宁，魏虹 内蒙古呼伦贝尔草原保护的对策研究，理论研究，2001，（5）:15 2、宪红，呼伦贝尔沙地治理刻不容缓 ，呼伦贝尔日报， 2008-8-10 3、朱力博等 呼伦贝尔草原保护的对策思考 草业与畜牧 2008.5.28 4、姬凤娇 草原生态的价值观 内蒙古环境科学 2009.8.21 5、李伟义 陈少姝 加强呼伦贝尔草原生态保护的法制建议 内蒙古法院网 2015.7.13 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
