赵建 仇强 :环境资源能源领域中的PPP业务开拓
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北京祥伦律师事务所 赵建军 仇强 【摘要】随着我国经济的高速发展，PPP模式的使用越来越广泛，通过对现有环境资源能源PPP模式实践分析，我们发现其中既有成功案例，又有失败教训，在我国尚未对PPP专门立法之时，有必要通过对PPP模式的基本概念，我国对PPP模式的相关规定，以及PPP项目在我国发展的现状分析，总结出一些规律性的原则，以利于今后环境资源能源领域PPP项目的健康发展和律师的业务开拓。 【关键字】环境资源能源 PPP模式 特许经营 律师业务开拓 2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、国家发改委、中国人民银行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（以下简称《意见》）明确提出在13大领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式。《意见》要求围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。《意见》指出，PPP模式有利于盘活社会存量资本，打造新的经济增长点，有效弥补当期财政投入不足，防范和化解政府性债务风险。 一、国际上关于PPP模式的概念 PPP是英文“Public-Private Partnership”的缩写。“Public” 代表“公共部门”，公共部门追求公共利益和社会利益；“Private”代表私人部门，私人部门追求个人利益；“Partnership”的含义是伙伴关系，伙伴关系是要求风险共担，利益共享。风险利益分配机制是一种动态的平衡，在长期的公私合作内应建立价格调配机制和再谈判机制。 二、我国关于PPP模式的规定 国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）把PPP模式定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 委托运营（O＆M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP模式。政府保留所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同一般不超过８年。 管理公司（MC），是指政府将存量公共资产的运营维护及用户服 务授权给社会资本或项目公司。政府保留所有权，政府只向社会资本或项目公司支付管理费。合同期一般不超过３年。 建设－运营－移交（BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府。合同期一般20-30年。 转让-运营-移交（BOO），由BOT模式演变而来，二者的区别是： 在BOO模式下，社会资本或项目公司拥有项目所有权，一般不涉及移交，项目合同中要保证公益性的约束条款。 转让-运营-移交（TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让 给社会资本或项目公司，由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后项目资产及其所有权等移交给政府。合同期一般20-30年。 改建-运营-移交（ROT），是指政府在TOT模式的基础上增加改 扩建内容。合同期一般20-30年。 以上是PPP实务常见模式，私人部门参与的方式有多种形式，从 公共部门完全拥有并运营设施到私人部门完全拥有并运营设施。采用哪种模式要由国家的需要和有效性具体确定，特殊情况下，可以多种方式结合使用。 三、PPP项目在中国的发展现状 2014年11月26日我国通过《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,明确社会资本可参与建设的能源类项目主要有：常规水电站、抽水蓄能电站、核电及其设备研制与服务、风光电、生物质能等清洁能源项目、背压式热电联产机组，清洁高效煤电项目、燃煤电厂节能减排升级改造、跨区输电通道、区域主干电网完善工程及大中城市配电网、分布式电源并网工程、油气管网、油气管网主干线、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网、城市储气设施，铁路运煤干线和煤炭储配体系等。 2015年9月29日财政部发布了《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》,经过专家评审,确定了206个,总投资金额6589亿元,集中在交通、环境治理、医疗、市政、教育等领域。该批示范项目了开启巨额环保市场，环保产业项目数量达76项,投资量达1094.34亿,数量占比36.9%,资金量占比达16.6%。这些数据足见国家对环保产业重视和推动。该批环保PPP项目市场分布广，项目遍布24省市,其中山西的投资金额最大,达260.78亿,其次是河南、云南、河北、北京、四川、湖北、海南,这些省市的投资量也在50亿以上。 根据中国PPP综合服务平台发布的62个PPP案例，共涉及能源、交通运输、市政等9大领域，其中，能源领域4个，占比6.45%；交通运输13个，占比20.96%；市政领域7个，占比11.29%；水利领域7个，占比11.29%；环境保护领域27个，占比11.29%；医疗领域1个，占比1.61%；养老领域1个，占比1.61%；文化领域1个，占比1.61%；其他领域1个，占比1.61%。从中可以看出，环境保护领域的PPP项目比重是比较大的，相对而言，能源领域的PPP项目所占比较相对较小。 四、PPP项目模式的实践分析 （一）环境领域PPP项目实践分析——以张家界市杨家溪污水处理厂项目为例 为加强城市环境基础设施建设，保护好区域生态环境，更好地 促进地方经济发展，张家界市政府决定采用BOT方式投资、建设、 运营张家界市杨家溪污水处理厂，并授权张家界市永定城区污水处 理厂项目建设指挥部负责该项目实施工作。该项目污水处理规模近期为4万立方米/日，远期为8万立方米/日，总投资6700万元。杨家溪污水处理厂位于西溪坪老火车站东侧，占地40余亩，污水处理工艺采用成熟的A2/O 处理工艺，污水出水水质符合GB18918－2002 城镇污水处理厂污染物排放标准中的一级B 标准。 张家界市永定城区污水处理厂项目建设指挥部通过公开招标方式选择湖南首创投资有限公司为该项目投资人，由其在张家界市注册成立项目公司融资、建设、运营和维护项目设施，在特许经营期限内提供污水处理服务获取污水处理服务费，并在特许经营期届满后将项目设施无偿完好移交给政府方或其指定机构。 从目前来看，这一目标基本达到，是一个成功的PPP项目范例。 总结经验，有如下方面可供借鉴。PPP 项目实施需要营造公开透明的政策环境，建立协调机制，规范化操作；社会资本提前介入，实现风险控制前移；建立合理的风险分担机制和收益分享机制。本项目在政府、社会资本成立的项目公司之间设定风险分配机制，体现在相关法律协议中。 （二）能源领域PPP项目实践分析——以山东华中发电项目为例 山东华中发电项目总投资168亿元人民币，装机规模300万千瓦，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同发起的中华发电有限公司承担，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。该项目是我国迄今为止装机规模最大、贷款额最高的BOT电力项目，也被誉为1998年中国最佳PPP项目。为了促成合作，项目公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量。根据1998年原国家计委签署的谅解备忘录，已建成的石横一期、二期电厂获准0. 41元/度这一较高的上网电价，基本保障了项目收益。然而在2002年10月菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度，这一电价无法满足项目的正常运营，更糟的是从2003年开始，山东省发改委将中华发电与山东电力间的最低购电量从5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力仍须以计划内电价购买5500小时的电量，价差由山东电力自行填补，导致合作无法为继，项目收益锐减。 华中发电项目是一个失败的PPP项目案例，说明决策者在引入项目时缺乏长远考虑，“固定回报”承诺导致合作双方现在进退两难。1998年的中国计划经济成分更多，竞争压力较小。然而近年来伴随国企改制，国家电力公司被拆分为大唐电力、山东国电、国电电力、中电国际、华能集团五大发电集团公司，竞争压力倒逼发电企业“竞价上网”，中华发电项目合作双方之间的《运营购电协议》已失去继续执行的体制机制基础，这一深刻的教训启示今后的合作项目一定要充分预见风险，构建科学分担机制。 五、我国环境资源能源领域PPP项目存在的问题 (一) 审批、决策周期长,政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂、决策周期长、成本高。项目审批后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。 (二)政府信用风险高，地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与私人部门签署一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害私人部门的利益。 (三)项目收益无保障，一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目与现有项目形成实质竞争，直接损害私人部门利益。 (四)配套设施不完善，一些PPP项目建成后，通常需要相应的配套基础设施才能运营，由于配套设施的不完善，会使生产经营陷入困境。 (五)私人部门和公共部门的合同意识均不强，曾经出现过BOT项目，私人部门要求项目公司与政府部门签署详细的特许经营合同，但政府不予签署，私人部门因此拖延施工的局面。 对此，财政部在组织第二批PPP示范项目的通知中指出，要建立“能进能出”的项目示范机制。对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。 示范项目建设完成后，财政部将组织专家对前期实施情况进行验收，重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。符合PPP模式特征的，将作为实施范例进行推广。不符合PPP模式特征的，财政部将督促实施单位进行整改，或不再作为示范项目推广。 六、结论 实践中环境资源能源PPP项目差异很大，不同项目政府资源不同，具备的条件不一样，同一领域的项目未必能照搬一个模式。示范项目的出台，应该更加强调PPP项目要符合规范的操作流程。运用PPP模式而产生的PPP项目本身就是一个复杂的多元投资项目，涉及政府众多部门，项目投资和实施也关联众多部门法，还受到地方政府规范性文件和政策的密切影响,也因为投资主体的多元化、交易结构的多样性而纷繁复杂。律师服务对于PPP模式运用而言是不可或缺的。 在项目前期，行业研究、可行性研究都与法律和政策研究相关联，无论是公共部门，还是私人部门，对PPP项目的重大法律风险梳理评估和管理、法律障碍解决和商务谈判方案设计等，特别是PPP项目初步方案、项目建议、PPP项目总体实施方案设计、PPP项目及项目商业模式设计、招投标与竞争性谈判辅助等等，都需要专业律师提供系统解决方案。如此，一方面可以避免浪费项目方的时间、精力、财力等资源，另一方面可以保障项目全程在法律的范围内推进。 在项目实施期，律师服务在项目合规、PPP项目进入、风险管理、合同协议起草审查修改及履约管理、PPP项目退出、争议解决等方面都可以发挥重要的作用。 一个成功PPP项目可以为项目各方和社会带来巨大的经济效益和社会效益，项目成功不仅依赖于项目各方投入的资源，也在于专业律师的法律服务。律师的重要价值在于：提供项目尽职调查服务，预判项目风险，帮助进行项目方案设计和论证，提供全程合约管理支持，保障项目在法律和合同的框架内执行，帮助解决项目争议。 2014年是我国总结过去30余年PPP经验基础上的探路之年，2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年，也为律师环境资源能源业务的开拓提供了广大的市场。我们应当汲取以往PPP案例的成功经验和失败教训，以规范合作关系，保障环境资源能源领域PPP项目得以健康有序地开展。 参考政策法规指引： 1、《关于推广运用政府和社会资本本作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）； 2、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）； 3、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2742号）； 4、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）； 5、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）； 6、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）； 7、中华全国律师协会《律师办理基础设施特许经营法律业务操作指引》。 |
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