环境行政调解是由环境行政主管部门或其他有关部门，居间对特定纠纷，以自愿为原则，通过协商促使当事人达成协议从而解决纷争的活动。
　　据初步统计，我国基层环境纠纷七成以上通过行政调解方式解决。然而，由于环境行政调解的法律地位不明确，在实际运用尤其是大量基层环境纠纷的处理过程中，面临着困难。

　　学界及实务界有关完善环境行政调解相关立法的讨论历时已久，但2012年提交审议的《环境保护法修正案(草案)》却缺乏体现，问题何解？

　　■调解有哪些优势？

    □是最常用的纠纷解决方式

　　环境行政调解具有哪些特点和优势呢？一方面，小型环境纠纷多为涉及侵犯个人合法权益的民事侵权行为，实践中对涉及环境的民事纠纷通常由相关部门根据当事人的请求及实际情况居中调解；另一方面，环境纠纷错综复杂，除了涉及当事人的个人利益，还可能与公共利益相关，并通常涉及自然科学、环境科学、病理学、社会学等多个方面。

　　因此，在应对环境纠纷的复杂性、专业性问题上，行政调解被普遍认为是最好的纠纷解决方式，能够有效弥补法律及司法途径中的不足。同时，行政调解与司法调解、人民调解相比优势较为突出。

　　首先，环境行政机关无论是专门机关还是相关机关，都在实践工作中积累了丰富的经验，拥有大批具备环境科学等专业知识的人才队伍和设备完善的监测鉴定能力，能够准确、迅速地收集资料、查明事实、分清是非。

　　其次，熟悉区域环境工作实际情况，能够充分地掌握环境保护专业法律，尤其是与当地环境管理密切相关的法规、政策。

　　再者，在环境纠纷行政调解的过程中能够促进管理水平的提高，进一步完善政策，提高环境管理效率，达到双赢。此外，在司法程序过于繁杂，人民调解又有些“业余”的情况下，群众更愿意选择信任政府。

　　■存在哪些问题？
　　□于法无据，概念不清

　　目前，环境行政调解的概念、性质尚不明确。基层环境纠纷的处理最常用的方式就是行政调解，但是这种纠纷处理方式却难以寻得法律渊源，可以说是于法无据。

　　在法律概念上:各单项法中“调解”概念不统一。不同单项法中将调解规定为“处理”、“调解”、“调处”……用语混乱，使得这一行政行为定义不明。

　　此外，在基本法中环境行政调解的概念也不明晰。现行《环境保护法》条款中被认为能够作为环境行政调解法律渊源的是第四十一条第二款，即“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

　　作为环境保护基本法条款，一方面，“调解”概念亦不明确，“处理”的含义过于宽泛，但实践中绝大多数只可能采取“调解”这一种“处理”方式。另一方面，其仅规定了有关赔偿纠纷的处理，对其他涉及民事侵权的小型环境纠纷如何解决尚不明确。

　　在法律性质上，对环境行政调解是否具有强制性并不确定。虽然有学者主张将部分环境纠纷的行政调解纳入具体行政行为的范畴，但面对纷繁复杂、类型众多的环境纠纷，哪些调解应该纳入，哪些调解不纳入，分类十分困难。

　　全国人大常委会法制工作委员会曾对有关环境行政调解性质的问题做出答复:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，属于民事纠纷，当事人对环保部门所作的处理不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环保部门为被告提起行政诉讼。”

　　这一答复表明，行政机关对赔偿纠纷的处理属于行政调解，这一类行政调解的结论不具强制性。但是与前述问题相同，环境纠纷远不止赔偿纠纷，对于其他纠纷的调解结论的性质仍悬而未决。

　　实际上，现行《环境保护法》第十五条“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”这类跨境环境案件虽然数量不多，但此条涉及环境行政调解属于调解类规定。另外，环境行政调解还涉及行政补偿和行政赔偿方面事宜。

　　《环境保护法》作为环境资源领域的基本法，法理上而言，是制定单项环境保护法律的依据；功能上而言，应该起到统领环境资源法律体系的作用。环境行政调解由于在基本法中法律地位的缺失，制度设计“于基本法无据”，导致了进一步配套制度设计的阻断，环境行政调解步履维艰。

　　由于程序及机构设置方面缺少相关法律规制，基层环境行政调解的实施较为混乱，存在严重缺陷。大量有关行政部门在处理环境纠纷的过程中，由于过分追求效率，容易忽视公平、公正，或是变相将自愿调解变为强制调解，调解方式也不规范。

　　同时，环境行政调解大多只是作为环保或其他相关部门的一项附属工作，没有专门的工作机构和工作人员，行政机构作为调解工作第三人，缺乏独立性、中立性，调解人员未经调解工作的专业培训，业务素质欠缺，使得调解结果的公正性和权威性面临挑战。

　　同样，由于立法的不完善，留给行政机关的自由裁量空间过大。有学者质疑环境行政调解中会为政府部门权力寻租提供可乘之机，相关部门可能利用手中的权利规避控制，寻求或维护既得利益，极有可能造成调解结果的不公平，调解协议很难达成。而公众也可能对行政机构缺乏足够的信任。

　　■如何完善机制？
　　□立法先行，规范程序

　　从国外经验看，环境调解的有效运用都是基于良好的法律支撑和完善的制度设计。如美国从80年代起就开始意识到环境纠纷调解的制度化、专业化发展，尤其是某些州以法律形式规定了某些环境争议必须进行环境调解，极大地促进了环境纠纷调解的制度化发展，积极推动了管制性协商的调解模式，进而使纠纷得到有效解决。

　　日本在《公害纠纷处理法》中明确规定了自愿调解及强制调解的案件类型，并详细规范和完善了调解程序，以法律明文规定了从调解委员的指定到调解终止情况等各个方面。

　　基于其他国家的有效经验，无论环境调解基于怎样的方式(行政调解、民间调解或司法调解)，“立法先行”是完善调解机制的应有之义。

　　对于环境行政调解机制的完善及相关法律设计，学术界及实务界都从理论性的宗旨、原则等方面到实践性的程序、机构设置等方面提出了诸多建议，具有很强的参考价值。

　　笔者认为，在环境行政调解相关制度及规范设计过程中，应当注意以下两点:第一，调解程序与方法上不可简单复制人民调解或司法调解模式，应充分注意结合环境纠纷的实际情况；第二，环境行政调解机构应“常设”而非“专门”，以避免调解者与日常性工作脱节，使得调解工作纸上谈兵、脱离实际。

　　此外，环境行政调解不适宜完全赋予强制性。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中就已明确行政调解协议的民事合同性质。不可否认，应当在《环境保护法》中明确“调解”这一纠纷解决方式，至于是否规定为民事合同性质仍有待商榷。

　　环境行政调解机制的立法完善，在立法技术上只能以单项法进行详细规定，无法在《环境保护法》这一基本法层面上进行过于详细的规定。但《环境保护法》作为单行法之“母法”，也不能缺失对环境行政调解的基础性规定。至少应当明确环境行政调解行为的合法性，明确立场、指明方向。这样，配套立法才能以基本法为依据，《环境保护法》也才能切实发挥其“统领”作用，避免“无法落地”的尴尬局面。

　　关于在环境相关立法中明确“调解”法律地位的问题，其实在1991年相关部门就已经意识到了《环境保护法》中“处理决定”所引起的歧义，此后修改的几部污染防治单行法都将其中的“处理”改为“调解处理”。

　　如2000年修改的《大气污染防治法》、2004年修改的《固体废物污染环境防治法》等。然而，在诸多单项法由于基本法用语歧义而纷纷对相关内容进行修改以后，《环境保护法修正案(草案)》却没有把握时机对此内容进行调整，令人费解。

　　在此问题上，《环境保护法》可以采取专门设定条款的形式，单设一至两条明确环境行政调解属于法定纠纷解决方式，乃至明确环境行政调解“自愿为主、强制为辅”等调解原则；也可采取分散的形式，在如《环境保护法》第十五条、第四十一条等相关条款中明确“调解”这一概念。

　　目前学界和公众对《环境保护法》修改的讨论，关注点大多集中在一些热点问题上，而对其中涉及基层工作的细节则缺乏关注。一部合理的基本法应该既能统领全局，又能运用于基层事务的处理，回归细节、注重效用，并为进一步制度设计提供依据，做到“因应修法、修以致用”。

　　作者单位:四川大学法学院