二十三年一修法，步子应该迈多大？全国人大常委会近日对《环境保护法修正案(草案)》进行了第一次审议。随后，全国人大常委会法制工作委员会公开了修改草案、起草说明和修改前后对照表等相关文件，向社会征求意见。

　　9月13日，环境保护部组织召开了《环境保护法修正案(草案)》专家座谈会。来自中国社科院、中国政法大学、北京大学、中国人民大学、中国环科院、环境保护部规划院、中华环保联合会、全国律师协会、自然之友、美国环境资源委员会等科研院所和环保组织的专家学者济济一堂，对完善草案建言献策。

　　《环保法》:理念法还是制度法？

　　“我国的环保法是一部基本法？政策法？还是理念法？制度法？或是环境法典？”中国政法大学教授王灿发首先对这部法律的定位提出了疑问。北京理工大学的罗丽副教授表示，法律定位如果不明确，采取有限修改的做法，把现有东西挪过来，既解决不了法律本身存在的问题，更解决不了当今中国环境与发展面临的冲突。

　　王灿发介绍:“日本的环保法叫基本法，实际上是理念法。它并不大篇幅规定具体措施，而是重在表述理念。美国的《环境政策法》主要不在约束老百姓、企业，而是重在约束政府。公众可根据法律有效地监督，在环境保护工作中发挥重要作用。”

　　“我国的环保法应定位为带有基本法性质的综合性法律。”王灿发指出，它应当着重规定基本制度。有了制度法，之后通过办法、条例的形式一步一步往下推，逐步完善法律体系，环保部门的各项工作就有了依据。

　　中国政法大学教授曹明德也指出，应强化环保法在环境保护领域的基本法作用。环保法应侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定，剔除过于具体的法律措施，增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定。

　　谈到这部法律的指导思想，美国环保协会中国办事处主任张建宇认为有些“不过瘾”。“我们没有看到引领时代的思想和国家的大政方针融入这部法律，比较遗憾。此外，法律修订的周期一般比较长。可以设想，再次修订环保法也是十几年以后的事，这部法律修订之后，肯定要适用相当长一段时间。从这个角度看，环保法的基本指导思想应当适度超前，而不仅仅是应景。”

　　中国人民大学教授周珂也指出，环保法不仅要“确认成果”，而且应“适度超前”。一方面，虽然不要求现行法律达到学者眼中的理想状态，但在实践中已有的成果应当通过法律形式确认。另一方面，虽然法律常常是保守的，但环保法以预防为主，应当适度超前，各国的做法也验证了这一点。

　　环境与经济:“优先”还是“服务”？

　　“现在的情况与10年前、20年前很不一样，我们已到了环境优先的时候。”张建宇表示。有专家也指出，在万余字的草案中，没有看到“可持续发展”这几个字，令人失望。

　　中国社科院教授马骧聪认为，有必要对“总则”部分加以补充修改。按照国际上的提法，应当加上“可持续发展”。按照国内的表述方式，可以增加“生态文明、两型社会、环保优化经济”等内容。

　　马骧聪指出，“具体到法条，可以考虑在第四条宣示国家的环保基本国策，并增加一句:到了环境优先的时候，继续牺牲环境不可为继。通过这样的提法，提升环保理念，明确基本原则。”

　　“许多国家和地方提出了环境优先，实践证明效果很好”。马骧聪表示，“环境优先”成为法律条文并不意味着环保会阻碍经济发展，而是强调发展经济必须考虑环境。

　　“法律必须体现历史。”周珂表示，中国的现实环境问题已到了拐点时期，如果“该拐不拐”，便是逆历史规律而动。他建议，环保法的立法目标应从以往的“满足现代化建设的需要”改为“可持续发展”，并在“环保与经济发展”两者关系的协调上提出决策性的意见。

　　曹明德指出，环境保护优先应当作为环保法的基本原则，与预防原则、合理开发利用原则、污染者负担受益者补偿原则、公众参与原则等同时在法律中体现。王灿发则认为，应强调3个原则，分别是环保优先原则，风险防范原则和不得恶化原则。尽管两人对环保法原则的设想各有不同，但共同的一点是，“环境优先”的理念都被提出，并放在基本原则的首位加以强调。

　　在具体制度设计上，专家一致认为“环境优先”理念的贯彻情况并不理想。

　　例如，草案的第五条为:将第十条第一款修改为:“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”

　　中华环保联合会近年来专攻环境诉讼的律师马勇认为，这一“会同”，非同小可。“环保部门负责环保，结果自己制定的标准还不算数。”他认为，解决方案有两种:一是删除“会同”，这是最佳方案。二是将会同的对象限制为“国务院有关部门”，排除大型企业对标准的影响，这是变通方案。

　　“我认为只能删，不能变通。”全国律师协会环境法专业委员会秘书长王霁虹律师表示，这样的规定侵害了环保部门独立行使职责的权力，在实践中必然导致环保对经济增长的退让、妥协。

　　类似的情况还有，草案将第十二条修改为:“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要编制国家环境保护规划，经国务院宏观经济调控部门综合平衡后，报国务院批准并公布实施。”这一修改的关键在于:“根据发展规划，制定环保规划”。

　　“这貌似是将原法第四条纳入了现法第十二条，但其实是一种法律的倒退。”王霁虹以律师的严谨思维，对其内涵和实施后果进行了深入分析:

　　原法第四条是先有环保专项规划，后有综合发展规划，这有利于体现环境容量对经济的基础支撑作用和自然资源对发展的约束功能。修改之后，现法第十二条表述为，“根据发展规划编制环保规划”，实际上就是先有综合发展规划，后有环保专项规划。

　　这一先一后顺序之变，实际上体现出起草者在处理环保与发展关系上的两种截然不同的理念:前者是以环境支撑和约束经济增长，促进环境与发展的协调和可持续；后者则是经济优先，环保在规划安排上只能处于服从和服务地位，其结果必然是牺牲环境换取短期增长。

　　环保不应永远处于“服从”地位。如果关于环保规划的法条修改成这样，在实践过程中，不仅环境优先无法保证，第四条所谓“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的调整，也将沦为空想，环保将面临一种更加无奈的局面。王律师不无忧虑地指出，当今中国环境问题如此突出，而修改草案仍将环境置于“服从和服务”地位，显然不符合时代要求，这需要引起高度重视。

　　“为什么没有许可制度？”美国环境资源委员会中国办事处主任白兰女士，对中美环境立法有专门的比较研究，她用中文提出了自己的困惑。她指出，在《水污染防治法》、《大气污染防治法》中有排污许可证条款，而在环境保护的“基本法”里找不到，这存在立法衔接的问题，建议增加这一条款。

　　多位专家也表示，排污许可证在我国运作已久，是成熟和成功的经验。在实践中，各地都在实行，而且被证明是行之有效的。排污许可证将总量控制目标有效地分解、落实。近年来，它在我国的减排工作中发挥了重要作用。

　　张建宇提出，排污许可证是企业排放权利和环保部门标准之间的承载物，必不可少，在实践中无法绕过，建议将相关制度入法，并且单列一条。

　　周珂表示:“在提法上，总量控制不宜单独提，而是应当与排放标准、许可制度结合。”他指出，排放标准、排污许可是总量控制的前提、基础制度。像美国的《清洁水法》、《清洁空气法》强调，只要达不到标准、没有许可，就是在总量内排放也不允许。这个顺序不能颠倒，如果一味强调总量控制，而忽视排污许可和排放标准，很容易导致在实践中出现弄虚作假的情况，弊病很多。

　　环境权:能不能入法？

　　“在以人为本的前提下，公民环境权入法应无障碍，这也是对环保、经济事业有促进、符合社会潮流的。”马骧聪认为，修订后的环保法应当明确公民的环境权利义务。王灿发对此也表示赞同:“我们的《宪法》中已经写入了人权，而环境权本身就是人权的一个组成部分，理应入法。”

　　周珂指出，在今年4月25日举行的斯德哥尔摩＋40可持续发展伙伴论坛上，温家宝总理提出要“保障人人享有平等的环境权利。”温总理明确表示:“人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉地保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。”

　　“环境权在60多个国家都被写入宪法，难道在我国连入法都做不到？”曹明德感到几分无奈。

　　公益诉讼:能否赶上实践脚步？

　　王灿发表示:“《民事诉讼法》中已经有了公益诉讼制度，环保法中也应当增加相应的内容，并且要比《民事诉讼法》更具体。”周珂也指出，在我国实践中，环境公益诉讼早已成形。

　　今年8月31日，修改后的《民事诉讼法》增加了关于“公益诉讼”的规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。

　　《民事诉讼法》中有了“法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼”，而环保法中却找不到相关规定，白兰认为，这里有一个立法衔接的问题。到底哪些组织可以提起诉讼？期待环保法进一步明确，不要让人们在环保基本法之外，再去找其他法律。

　　曹明德认为，公益诉讼制度在环保法中必须有所体现。我国的机关、组织众多，其中哪些具有起诉权，必须通过法律界定，否则操作难度比较大。

　　此外，环保法原有的关于“检举和控告”的内容也需要做出更新。尚未修改的《环境保护法》第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”王霁虹认为，“单位”不是一个法律称谓，在范围上难以界定。同时，“控告”也并非法律用语，建议做出调整。

　　信息公开:如何撤掉挡箭牌？

　　“信息公开的限制性条件应当更加明确，这样才会有可行的公众参与。”自然之友总干事梁晓燕建议，以“除非……不公布，其他都应该公布”的形式，给封闭的信息真正打开一道口子。

　　“比如，在实践中‘商业秘密’就常常成为不公开信息的借口，变成违法企业的挡箭牌。我们在工作中，要打许多这样的笔墨官司，给司法增加许多负担。”

　　因此，有环保组织进一步建议，把“以商业机密为借口，不公布或者拒绝公布环境影响报告的行为”以及“未按规定及时向政府部门汇报环境事故信息的企事业单位及其负责人”作为惩处对象。一旦出现这两种情况，按照现有《环境保护法》第三十五条规定，由“环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据不同情节，给予警告或者处以罚款。”

　　法律责任:按日计罚是否可行？

　　“这次的草案在法律责任部分没有大修。但作为一部综合性法律，理应行政责任、民事责任并重。目前却出现一种重行政、轻民事的倾向。”王灿发提出，在大部分情况下，老百姓需要通过民事途径解决问题、获得赔偿。像现在的《水污染防治法》就增加了关于民事责任的部分，环保法可以参照《水污染防治》的做法加以完善。

　　来自中国人民大学的竺效指出，目前的法律责任还停留在传统的侵权责任层面，主要关注对人身、财产的损害，缺乏对生态、环境本身的有效保护。在实践中，对生态环境本身损害，往往由国家埋单，最终还是落到纳税人身上。王霁虹也表示:“出现环境污染事件，损失最大的其实是国家的资源和环境。这样的损失谁来主张？”

　　我国《海洋环境保护法》第九十条第二款写明:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

　　马骧聪认为，这条规定非常好，它规定了国家有权提出损害赔偿要求。这体现了我们从关注个人、单位的人身财产损害，到关注生态的转变。王灿发也指出，加强生态保护符合当前世界各国的立法趋势，否则环保法就成了“污染防治法”。

　　法律责任部分的另一个焦点是“按日计罚”。王灿发认为，目前亟需提高违法成本，罚款额低、处罚力度小难以遏制违法行为。例如，《环境影响评价法》规定，未依法环评的，最多可处以20万元罚款。而对于一些大型厂矿，租机器一天就要花去几十万元，20万元对于他们就是九牛一毛，无关痛痒。

　　曹明德也主张，按日计罚是一种科学的措施。他还建议，加强民事责任，增加惩罚性赔偿。“在一些国家，企业非常怕打环境官司，因为巨额的罚款就足以使他们破产。”

　　他还建议，根据肇事者的主观恶意程度处以不同力度的处罚，“例如BP漏油事件，就根据肇事方过失的轻重程度不同，分别处以每桶几百美元到每桶几千美元不等的罚款。”