编者按
　　
　　自《环境保护法》酝酿修订以来，明确和强化其基本法地位、充实和完善基本原则和制度、提升法律地位和权威、保障和促进环境保护工作，逐渐成为人大代表、社会公众、专家学者和环保系统的共识，但对于制定什么样的“环保基本法”，大家还存在不同认识。目前，《环境保护法修正案（草案二次审议稿）》正在向社会公开征集意见。借此契机，本报记者特别采访了中国人民大学教授周珂，上海交通大学环境资源法研究所所长、教授王曦，环境保护部环境与经济政策研究中心高级工程师王彬，共同探讨《环保法》成为基本法的必要性和路径，期望能对法律修改提供借鉴。

    周珂：法律地位与立法质量相促进

    周珂 中国人民大学教授

    成为基本法是一种历史必然和客观必然。

　　记者：何为“基本法律”、“其他法律”？
　　
　　周珂：严格来说基本法只有一个，就是《宪法》。但《立法法》又把国家法律分为“基本法律”和“其他法律”：“全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改其他法律。”这两种虽然都叫法律，人们习惯把前者叫做“基本法律”，后者叫做“其他法律”。
　　
　　2011年，吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上讲话中提到的社会主义法律体系中的七大部分，总体上和基本法律具有一致性，包括《宪法》、《民法》、《刑法》等，但《环保法》并不包括在其中，也就是说没有被列为基本法律。
　　
　　记者：成为其他法律的历史原因是什么？
　　
　　周珂：从现实来说，让《环保法》成为基本法律的难度非常大，因为高层未必有这种观念。这主要表现在环境保护立法的工作上。
　　
　　1979年，当时百废待兴，《环保法（试行）》由全国人大常委会制定并及时出台已经是非常不易。1989年，《环保法》还是由全国人大常委会进行修改，此时就给《环保法》定位成一般法律了。此后的修改还是按照过去的思维进行，作为一般法律修改。而此次修改《环保法》还是写在全国人大常委会的立法规划中。
　　
　　环境保护作为一种法律关系，单纯通过部门法来解决是比较困难的。环境保护回避不了与经济建设的关系，仅以环保部门解决不了所有的问题。
　　
　　我国的《环保法》成为基本法是一种历史必然和客观必然。真正的管理环境，需要和经济建设和社会发展相结合，使其成为一种法律关系，才能有效解决环境问题，这种一体化的法律，就是基本法产生的历史要求。我国经历了以单纯部门法管理为主的历史过程，以目前的实践来说，单纯是政府的管理难以解决环境问题，还是要学习国外的经验。
　　
　　记者：如何看待立法速度和质量之间的关系？
　　
　　虽然改变的难度相当大，但我们依然要呼吁《环保法》成为基本法律。1979年，彭真同志当时追求环境法立法的速度优先是对环境法地位的一种充分肯定，当前提升环境法质量同样要以对环境法地位的正确认识为前提。
　　
　　在今天，我们看质量和速度这对矛盾。速度不是我们追求的第一位。质量是技术层面的问题，讲求是否科学；同时质量也包括效率的问题，从法律实施的效率和效果看，质量中最重要的还是体现在法律地位上。地位高了质量就更好提升，但同时地位高了也将对立法质量提出更高的要求。由全国人大立法的程序更加繁琐，出台时间更长，所以更能保证立法质量较高。在追求质量上，我们也要提高立法等级，保证立法质量。
　　
　　记者：上升为基本法路径有哪些？
　　
　　周珂：第一种办法，也是最好的办法，就是学习日本环境基本法的模式。日本和中国同为大陆法系，名称可以叫做《中华人民共和国环境保护基本法》。我们追求的不是和《宪法》一样地位的基本法律，甚至也可以不追求《环保法》是否成为七大部门法的基本法律，关键是《环保法》的规定要涉及各相关部门。因此，由全国人大制定《环保法》固然好，但如果由全国人大常委会制定，在其内容中突出本法所称基本法是指其涉及多个部门的法律关系，这也是一种比较理想的方法。
　　
　　第二种办法，是类似于制定《民法通则》的办法。《民法通则》的制定方法是对部门法而言，对各专项法有统领的作用。另外，《民法通则》的另一个含义是，具有基本法律的含义，虽然其价值是有限的。
　　
　　第三种办法，是用原法的模式，类似于俄罗斯的《生态保护纲要》。俄罗斯2002年以前曾长期没有《环境保护法》，但《生态保护纲要》将自然资源、生态保护、环境污染等内容纳入纲要中，虽然纲要不属于法律范围，但其地位是较高的。借鉴俄罗斯的做法，我国可以制定《中华人民共和国生态建设纲要》，将纲要内容的重点放在环境保护上。
　　
　　记者：目前有什么难点？
　　
　　周珂：第一，让《环保法》成为基本法律的难点存在于观念上、体制上、法律文化和法律传统上。在我们国家最难的是，各部门在立法问题上的相互掣肘。
　　
　　第二，美日的环境基本法主要是管理政府行为，而我国的《环保法》如果按照美国、日本的模式制定，将给政府带来更多的环保责任，对此政府可能持消极的态度。
　　
　　第三，中国公众对《环保法》修改的冷漠也不容忽视。此轮修改《环保法》两次公开征求意见的数量仍嫌不足，这与《劳动法》等法律征求意见达数万条的情况相去甚远。长期以来，我国将《环保法》定位为行政法就产生了环境保护的政府依赖性，这与基本法律应举国上下一致行动，上至政府，下至企业、群众都参与环保还存在差距。
　　
　　记者：当前有利条件是什么？
　　
　　周珂：成为基本法律的有利条件包括国外经验、长期环保工作需求等，但最重要的理论依据是中央提出的生态文明建设。生态文明建设是全国各个领域都要响应的，都要一致行动的，这和美国、日本的环境基本法中举国上下一致行动的理念是相类似的。
　　
　　生态文明建设的核心部分就是做好环境保护工作，环保是生态文明的切入点。要以生态文明建设的要求来设计《环境保护基本法》的理念，从计划、政府决策行为环保约束、环境管理、公众参与、环境责任等方面加以规定，这样《环保法》的基本法律价值就能更好地体现。
　　
　　此次《环保法》二审稿中的有关内容，就体现了基本法律的含义，例如，规定了政府环境责任、环境公益诉讼、公众参与等内容，此外对政府决策行为的环境约束方面也有所体现，在环境保护与经济建设上强调环保优先，实现可持续发展等。
　　
　　在修改《环保法》内容的基础上，我们可以进一步探索形成基本法律，这是环境法制完善的一个重要的目标，即使在此次修法上未能达到目标，也要将其提到日程上。 王曦：内容完备比位阶高低更重要

    王曦 上海交通大学教授

通过修改, 建立或完善现实中缺乏或不完善的制度。

　　记者：《环保法》目前是何种定位？
　　
　　王曦：为说明《环保法》的法律效力定位，首先必须分清基本法和基本法律这两个概念。
　　
　　人们通常所说《环保法》是“基本法”，指的是《环保法》是环保领域里的基础性的法律。这个“基本法”是一种学理上的概念，并不是《立法法》所使用的“基本法律”概念。
　　
　　在我国环境立法史上，《环保法》上承《宪法》环保条款，下启其他的环境资源保护法律。就下启其他环境资源保护法律而言，《环保法》起到了奠基的作用。例如，《环保法》关于保护野生动物的规定，演化为《野生动物保护法》；关于废气、废水、废渣、粉尘、恶臭、放射性物质、噪声等污染的规定，演化为《大气污染防治法》、《水污染防治法》等一系列污染防治型法律和《循环经济促进法》、《清洁生产法》等关于专门事项的法律。
　　
　　总而言之，我国环境资源保护类法律从功能上可以分为两个层次，四种类型（见图——国家环境资源保护类法律类型）。《环保法》就是图中位于下层的那个“环保事业基础法”。它具有独特的、不可替代的功能。
　　
　　有专家建议把《环保法》由现行的由全国人大常委会制定、修改，改为由全国人大制定、修改。但我认为这个建议并没有抓住要害问题。况且当前《环保法》的修改走的是全国人大常委会的程序，而不是全国人大的程序，更不用说把《环保法》上升到“基本法律”还存在论证的困难。
　　
　　把《环保法》修改好的关键，是联系我国环保实践中遇到的重大、瓶颈式的问题来修改。通过修改，建立或完善现实中缺乏或者不完善的制度。如果《环保法》修改不是根据现实情况作出具体的制度安排，而是仅仅提高《环保法》的立法位阶，在内容上不作重大变化，很难说修法会引起现实的变化。所以，《环保法》的内容是否完备，比它的位阶更重要。
　　
　　记者：如何理解《环保法》的基础性？
　　
　　王曦：在学理上，我将《环保法》称为我国的“环保事业基础法”，其基本功能有以下三个：
　　
　　第一，为环保事业奠定法律基础和组织机构方面的框架。如规定了法律上的“环境”概念、单位和个人有关环境的权利和义务。
　　
　　第二，规范和制约有关环境的政府行为。在现实中，不少大的环境问题是由政府引起的，作为“环保事业基础法”，《环保法》担任这项任务责无旁贷。
　　
　　第三，规定一般性环境管理制度，如排污许可证、排污收费等制度。这些制度都是综合性、基础性的环境管理制度，不宜由其他环境资源保护法律来规定。
　　
　　记者：目前的“二次审议稿”应做哪些修改？如何才能尽快高质量地改好这部法？
　　
　　王曦：《环保法》的修改应当对环境保护法律关系的各类主体在环境保护事业中的法律地位和作用做出原则性的规定，使这些主体都能够明确自己的地位、角色、权利和义务。
　　
　　现行《环保法》和其他环境资源保护法律偏重于对企事业单位和个体工商业者的管理，忽略了对作为管理者的政府的规范、制约和对作为监督者的“第三方”主体的监督权的保障。这个缺陷从根本上制约着中国环境保护事业的发展和进步，是《环保法》的修订所应解决的关键问题。
　　
　　立法需要耗费许多资源，因此启动立法程序应当十分慎重。不论是制定新法还是修改现行法，都要先经过科学的论证，再动用立法资源。这样才能把有限的立法资源用好。这次《环保法》修改工作，从一审稿到二审稿，暴露出立法机关存在对《环保法》修改研究和论证不足。《环保法》修改的战略意义，在于它是一个难得的完善我国环境法制的机会。应当慎重用好这个机会，不急不躁，先查证我国环保事业的现实对《环保法》提出的重要挑战，然后确定修改思路，有针对性的做出制度安排。这些都需要学界和立法机关事先做大量的研究和论证。
　　
　　记者：国内立法实践如何借鉴国外经验？
　　
　　王曦：这次《环保法》二审稿中增补了一条“环境保护是国家基本国策”的规定。对此我以美国《国家环境政策法》为例，来谈谈可借鉴的经验。美国《国家环境政策法》制定于1969年年底，是美国上个世纪70~90年代环境立法大发展阶段的第一部环境保护法律。值得注意的是，美国环境立法的经验之一是先管政府，后管企业。
　　
　　《国家环境政策法》在宣布国家环境政策后，以进一步的规定来明确其法律地位。首先，《国家环境政策法》规定国家的其他政策、法律和法律解释及其执行都应当同它保持一致。再次，《国家环境政策法》明确规定国家环境政策和国家环境保护目标是对行政机关现行职权的补充。最后，《国家环境政策法》规定了著名的环境影响评价程序，要求联邦政府的所有部门在提出可能对环境带来重大影响的政策建议、立法建议和建设项目建议时，都要对建议的环境影响做出评估。
　　
　　我们可以借鉴美国《国家环境政策法》的做法，以法律界定并宣布国家环境政策，并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责，使本部门职责同国家环境政策统一起来，并对我国的环境影响评价程序做相应的完善。应当通过《环保法》的修改，进一步明确环境保护是政府公共职能的有机组成部分，使我们的政府成为一个能够完整统一地行使环境保护公共职能的政府。

王彬：基本法不是奢侈品

    王彬 环境保护部政研中心高级工程师

　　模糊基本法定位，修改再多，也是‘ 抓了芝麻、丢了西瓜’。

　　记者：“基本法”是什么？有何制定意图？
　　
　　王彬：“基本法”的含义，大致有四重：
　　
　　一是领域基本法，即规范一个管理领域、规定基本原则和制度的法律。以日本为例，制定了环境、土地、林业、原子能、农业农村、食品安全等28项基本法。我国现行《环保法》，属于这个意义上的基本法。
　　
　　二是部门基本法，即构成一国全部法律规范的基本法律部门。2010年全国人大常委会宣布，我国法律涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法等7个法律部门。在法学教育和理论上，“环境资源法”逐渐被作为一个独立的法律部门，但是尚未被立法部门认可。
　　
　　
　　三是国家基本法，即由全国人大制定的基本法律。基于全国人民代表大会的特点（代表规模大、代表兼职多、会议期限短），1982年《宪法》赋予全国人大常委会立法权，而由全国人大制定修改“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，2000年《立法法》将“基本法律”进一步划分为10类。
　　　　
　　四是准宪法，即国家在特殊历史条件下制定的、具有相当于宪法地位的法律，如德国在两德统一前制定的德意志联邦基本法、我国在“一国两制”条件下制定的香港特别行政区基本法。2004年，法国制定了《环境宪章》，作为宪法的组成部分，规定了环境保护的基本原则。
　　
　　综上，所谓制定环境基本法，有两方面意图：一是内容上，涵盖尽量全面，可以全面指导环境保护乃至生态建设、资源开发利用等领域；二是效力上，尽量提高法律地位，建议由全国人大审议修订“基本法律”。
　　
　　记者：为何制定“环境基本法”？
　　　　
　　王彬：我认为，“环境基本法”是必需品，不是“奢侈品”。
　　
　　第一，保障环保法制统一，需要基本法。
　　
　　根据立法文献记载，1979年制定《环保法（试行）》的初步设想是，“将环境保护法作为环境保护的基本法，主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，则将在大气保护法，水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。”1989年修改制定《环境保护法》，也沿袭了这个思路。
　　
　　上世纪九十年代以来，我国环境立法进入“快车道”，单项环境立法相继出台。对于许多环境管理的基本制度，先后出台的不同法律作了不同规定，而这些法律和《环保法》地位等同，造成了执法困境。
　　
　　进入21世纪，环保部门、专家学者、人大代表提议修改《环保法》，但具体内容无论如何完善，不解决好定位问题，都难以避免和单项法不一致之处，让执法者无所适从。
　　
　　2008年开始，全国人大常委会开展了大规模的法律清理工作，以保持法制的统一性。在此背景下，《环保法》被列入了2011年全国人大常委会立法计划。但是，立法回避了《环保法》定位这一问题，“治标不治本”。
　　
　　第二，落实环保统一监管，需要基本法。
　　
　　《环保法》赋予了环保部门“统一监督管理”职责。实现统一监督管理，法制统一是基本保障。但是，在部门立法的现实中，“法出多门”就难以避免“政出多门”。有的部门的生态保护工作抗拒环保部门的统一监督管理，有的部门认为能源和气候变化不属于环保问题。为此，需要一部指导协调全部环境与资源保护工作的基本法，完整体现环境保护的行动范围，把生态保护和管理的内容纳入其中，勿再局限于污染控制法。
　　
　　第三，环保融入经济社会发展大局，需要基本法。
　　
　　环境保护是生态文明建设的主阵地，生态文明建设要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。从这个意义上来说，《环境保护法》内容上要大大充实， 应该体现科学发展、生态文明等最新执政理念，宣示国家对环境保护的责任和权力，规定各级政府的环保责任和职能，体现企业和公众的环境权益和义务。这些根本性内容，只有提交全国人民代表大会，进行更深入的讨论，形成更广泛的共识，才容易取得突破。
　　
　　记者：《环保法》二次审议稿需要作哪些修改？
　　　
　　王彬：目前的修正案点题不力离题多。
　　
　　全国人大常委会公布的《环保法》二次审议稿，修改了很多内容，取得了进步。但由于偏离了环境基本法的定位，“点题不给力，跑题却不少”。
　　
　　点题不给力，体现在基本原则、基本制度上。基本原则不科学，“保护优先，预防为主，综合治理，公众参与，污染者付费”难以作为原则指导制度建设和工作开展：“保护优先”未体现“环保优先”，“预防为主”未突出“风险预防”，“公众参与”未强调“公众权益”，“综合治理”只是一项具体工作，“污染者付费”局限了适用领域和方式（环保不限于污染，“污染者负担”涵盖了对污染作经济补偿“付费”、停止污染、治理污染等一系列责任）。体制规定不合理，既规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”，又授权政府对环保部门进行环保目标考核。公众权利太薄弱，新增“环境信息公开和公众参与”一章，很多权利要“依法”、“依照国家规定”行使，而提起环境公益诉讼的权利仅仅指定一个单位。
　　
　　跑题的不少，就是规定了很多不该由基本法规定的具体内容，例如，详细规定了环保部门现场检查应该查什么，具体规定了违反信息公开规定的罚款数额，对总量控制、限期治理等管理制度做了过于具体的规定。这些内容，可能会随着环保形势发展和单项立法的进展而很快过时，形成新的法律问题。
　　
　　记者：迈向基本法的步子怎么走？
　　
　　王彬：其实，方向比步伐更重要。
　　
　　只有明确了环境基本法的定位，《环保法》修改就有了正确的方向。方向正确了，能改多少改多少、能改多好改多好。
　　
　　明确《环保法》为环境基本法，方式有多种：一是改名，改为《环境基本法》、《环境政策法》、《环境法》等名字，以示法律指导全局的地位；二是删减法条，精简和删除部门监管企业的具体管理制度，通过单项立法去修改完善，这既避免了可能的法律冲突，也进一步突出政府责任和公众权利；三是延长审议，由有关方面组织研究，明确修法需要解决哪些重大环境问题、需要规定哪些根本制度措施、《环保法》在我国环保立法体系中如何定位等基本问题，对《环保法》需要规定什么、如何规定进行总体性设计。四是直接提交全国人民代表大会，进行更高层次的审议论证。
　　
　　前两种方式，在目前的条件下就可以做到。