前几日，沉寂多时的灰霾又起，讨论治霾之策，大气污染联防联控再次被人们所热议。

　　其实，自出台之日起，大气污染联防联控就被认作是一条好政策，不光有明确的目标、实在的措施，而且有很好的实践基础。北京奥运会、上海世博会和广州亚运会的成功经验都证明了这是一条切实可行的好政策。

　　按理说，这样的好政策应该快速实施和推广。可几年下来，联防联控却没有取得人们想象中的大进展，为什么呢？制约其大步前进的原因在哪儿？

　　机构之难
　　缺少高级别的管辖机构

　　行政区划有边界，空气污染没有边界。由于空气流动性这一特点，城市之间势必会互相影响，没有谁能独善其身。

　　“不能各扫门前雪，需要联手共治，这基本上已成为共识。可现在的问题是，地方政府之间没有形成有效的合作渠道。”中科院大气物理研究所研究员王跃思说。

　　关于区域环保合作，北京奥运会和上海世博会期间都有过短期的尝试。例如，苏、浙、沪曾于2008年12月建立了环保合作联席会议制度，定期研究区域环保合作的重大事项。

　　但是，这一类的会议制度毕竟是临时的、松散的组织，作用有限。况且，在组织召开联席会议时，省和省、直辖市之间是平级的，各地的工作重点和模式也不同，步调很难统一。

　　王跃思坦言，问题就在于它不受一个更高级别机构的管辖，所以实施起来会面临很多挑战。

　　北京市常务副市长李士祥也曾对媒体表示，联防联控首先要有一个牵头部门，因为单纯依靠北京和周边省市自己来协调，力度不够。

　　王跃思建议，以京津冀地区为例，可以由国家牵头，成立“京津冀大气污染联防联控委员会”，由各地区行政负责人组成，可以采用类似于欧盟的轮值主席制度。

　　中国环境科学研究院副院长柴发合也持有相似的观点，他给出了更具体的建议。他说，应该由国务院牵头，成立一个由环境保护部、国家发改委、能源局、工信部、地方政府、权威科学家、全国人大代表、全国政协委员等组成的权威委员会。

　　柴发合提出，这个委员会的目的就是要改善区域空气质量，不代表任何一方的利益，即使是某一省市的人员也不应该代表当地的利益，委员会的所有事务和决策由民主投票来决定。

　　有了这样一个机构，如何确保其形成的决策决议能顺利执行？又该怎样考核各地的执行效果？

　　联防联控委员会必须要有实权，包括检查权、考核权、执行权等。否则就会丧失权威，成为一个摆设。因此，机构成立后，设立一套完备的考核和奖惩机制也是一项很重要的工作。如果地方完不成任务怎么办？该不该给相关地方和人员一定的处罚？惩罚到什么程度？这些都是需要考虑的。

　　“应该通过进一步完善立法，规范各地政府的职责，避免责任推诿和地方保护主义。”王跃思说。

　　“信息公开也是确保执行力的好方法。”柴发合表示，在联防联控的大背景下，可以公开各地环境质量排名，哪里做得好，哪里做得不好，一目了然。排名低的地方，不仅老百姓不满意，上级领导也会质疑其执政能力。在这样的压力下，地方领导自然而然会重视起来。

　　其实，关于联防联控，国外已有类似的成功案例。美国加利福尼亚州根据“空气流域”的概念划分了35个空气质量管理区。这些部门既不隶属于州政府，又不代表任何地方利益。南海岸空气质量管理区便是其中之一，它由9名理事会成员组成，借助排污许可等手段，严格执行法律规定，达到改善空气质量的目的。

　　合作之难
　　不在同一个起跑线上

　　开展区域联防联控，需要区域内统一规划、统一监测、统一评估、统一评价和统一监管，可无论是在经济发展水平上，还是在环保工作基础上、政策环境上，不同的行政区域之间都有很大的差距，有的则根本不在一个水平线上。这成为制约联防联控实施的又一个难题。

　　相比长三角、珠三角，京津冀地区三地的差距尤为明显。在京津冀地区，北京是发展最好的，天津次之，河北最差，同时，三地的污染状况也大不相同。

　　如果把联防联控比作是一场赛跑比赛，北京、天津、河北3个地方不在同一个起跑线上。

　　在产业结构方面，翻看近十年来北京搬迁污染企业的历史，北京焦化厂主体装置迁至河北唐山，北京紫竹药业有限公司搬至河北秦皇岛，首钢搬迁至河北唐山的曹妃甸。不难发现，河北成为首都产业转移最大的接纳者。

　　在机动车排放方面，北京现在实行的是国Ⅴ标准，与欧盟目前执行的排放标准接轨。而天津目前实施的是国Ⅳ标准，河北则要求必须达到国Ⅲ及以上排放标准。据统计，国Ⅴ单车排放量比现行国Ⅳ标准降低40％左右，相比国Ⅲ则降低更多。有媒体同时指出，北京淘汰下来的“黄标车”，一部分并没有报废，而是转移到河北等邻省继续使用。

　　在政策环境上，三地更没有可比性。北京减少煤炭用量，改用洁净的天然气，在全国供气紧张的背景下，保首都用气，周边的省份都做出了不少牺牲。

　　这些差距使联防联控政策在操作层面上出现了问题，同处一个防控区，基础好的和基础差的执不执行同样的标准？如果执行同样的标准，中间的差距怎么补齐？谁来补齐？

　　“现阶段来看，天津可以向北京看齐。而河北只能向着统一标准的方向努力，想从一开始就执行同样的标准显然不太现实。”柴发合说。

　　今年初，为加快推进区域协调发展，北京与天津在多领域开展协同合作，其中一项重要的议题就是区域环保联动。

　　京津合作，却没有邀请河北加入，这本身就说明了问题。全国工商联环境商会秘书长骆建华曾对媒体表示，北京和天津合作相对比较容易些，利益关系牵扯的不是太多，可北京与河北合作可能还需要更多的磋商安排。

　　但是，改善区域大气环境，却不能挑肥拣瘦、抓易放难，那样的话，联防联控就失去了意义。河北污染较重，也恰恰说明河北有提升的空间。
　　用王跃思的话说:“改善京津冀空气质量，北京市是最关心的，河北却是最关键的。”

　　要治污、补齐差距，就意味着投入，钱从哪来？王跃思建议，各地可以把GDP的一部分作为治污经费。

　　他说，考虑到各地资源禀赋、经济结构、发展水平等方面的不一致，可以根据面积大小、人口规模、机动车数量、煤炭消耗总量、污染企业数量等等因素作为出资多少的依据。

　　河北省环保厅相关负责人呼吁，治污资金应由国家、省、市按照一定的比例分摊，由于河北省与京津相比，发展水平较低，在保障京津地区水源、大气、生态环境等方面做出了大量的贡献，牺牲了很多自身发展的机会，建议国家在联防联控中将资金、政策多向河北省倾斜。

　　针对这一合作难题，柴发合也有自己的思考和建议。他说，现在，我们一说到联防联控就容易想成很大的区域，实际上，大的区域是一方面，我们也可以机动灵活选择在部分重点基层县市实施。形成既有省市层面大联防联控、又有区县级小联防联控的局面。

　　调整之难
　　触动实实在在的利益

　　发展就是燃烧。要发展，燃烧自然避免不了，但烧什么却可以选择。

　　在我国能源消费结构中，煤炭比重高，天然气比重低，仅占4.6％，与国际23.8％的平均水平差距较大。我国大气污染物中，大部分二氧化硫、几乎全部的烟尘和一半以上的悬浮颗粒物都来自煤炭的燃烧。

　　因此，改善空气质量，调整能源结构是关键，控煤则是重中之重。国务院《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出，要开展区域煤炭消费总量控制试点工作。可是在现有能源结构下，限制区域用煤总量，将意味着限制地方经济发展的速度。

　　尽管北京有实施天然气替代工程的成功经验。但有关人士分析称，并非每个城市都能复制北京模式，因为大多数城市的天然气供应不足。

　　在新能源不能很快替代煤炭的前提下，没有地方愿意主动减少煤炭消耗以减少排放，因为这涉及到了地方实实在在的利益。

　　天津市就表示难以效仿北京模式。首先，能源结构能不能调整不是自己能决定，需要考虑天然气管网问题。其次，天津的GDP要保持一个较高的增速，能源消费还会增长大约60％左右，降低煤炭消费总量对天津来说并不现实。

　　河北省环保厅相关负责人也指出，河北的能源结构以燃煤为主，石家庄现在使用的能源80％以上还是燃煤。虽然省委、省政府非常重视，要求煤改气，但是这需要一个过程。

　　此外，对于河北来讲，规模巨大的钢铁产业调整也是个难题。钢铁产业支撑着河北的发展，2011年，河北生产的钢铁占到全国的24％，在全省GDP中，钢铁工业产值占比11％以上，对全省财政收入增长贡献率达20％。

　　钢铁不仅关系着企业的利益，更关系到河北的兴衰。尽管河北提出了“四个一批”，计划削减6000多万吨钢铁产能。但钢铁行业能耗高、排放大是不争的事实。调整现有的产业结构并非易事，过重的产业结构使河北成为污染最重的地区之一。

　　相比工业减排的点状分布，交通减排范围更广、群体更大，无论是升级排放标准、提升油品质量，还是淘汰“黄标车”、出台限行措施，这都涉及到更多人的切身利益。

　　对此，柴发合说，对于政府部门来讲，良好的生态环境是政府必须确保的公共服务，不能把治污的成本转嫁到老百姓身上，更不能以牺牲群众的健康为代价换取经济增长。

　　对于企业和个人来讲，他们既是空气污染的贡献者，又是空气污染的受害者。因此，政府颁布限行措施也好，搬迁污染企业也罢，其出发点都是为了给公众提供一个良好的环境，要多一点理解和支持。

　　总而言之，联防联控需要政府、企业、个人三方共同努力，只有这样，我们的天才会更蓝。

　　(中国环境报记者周迎久、通讯员刘敬奇对本文亦有贡献)