PX项目主要涉及的是经济利益和经济博弈，这就需要通过谈判的过程来进行补偿。

    政府本身就可以与厂商进行谈判，商讨更有利于当地居民的做法。

　　和谁对话？

　　何艳玲，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；教育部文科重点研究基地中国公共管理研究中心常务副主任，城市治理与城市发展研究所所长；《公共行政评论》编辑部主任；教育部新世纪优秀人才。主要研究领域为城市与地方政府管理、政府改革、社会管理与社会组织发展。主持国家社科基金等30余项课题研究，在重要期刊发表论文30余篇。担任广东、浙江、江苏、湖南等多个政府、部门决策顾问。

　　为什么对话？

　　一些地方在上PX等化工项目时，遭到居民的抵制。有些居民担心环境风险，对当地政府作出的说明和保证并不信任，希望完善公共决策制度。有些居民就是不想上重大化工项目，因为不希望所在的城市成为工业城市。PX上马似乎走入了困局。我们想知道，谁有权利决定自己所在城市的发展方式？PX上马困局如何破解？提高地方政府公信力和完善决策制度哪个更重要？地方政府需要进行哪些转变？

　　对话人 何艳玲 中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师

　　采访人　中国环境报记者 黄婷婷

　　点击一

　　焦点关注 PX项目与传统邻避运动的不同之处
　　关键思路 主要涉及的是经济利益而非公共利益

　　记者:最近媒体经常提到一个词，叫邻避运动。比如在建设垃圾处理场时，附近的居民通常都会反对，说别建在我家后院。可PX项目与垃圾处理场不同，垃圾处理场是一个地方必须建设的公共设施，而PX项目对一个城市来说不是必须的。您如何定义PX项目？是否属于邻避项目？

　　何艳玲:PX项目与变电站、垃圾处理场确实不同，前者主要涉及的是经济利益，是可上可不上的；后者代表的是公共利益，比如现在垃圾围城，必须建设垃圾处理场。从这个意义来说，PX项目与传统意义上的邻避项目不同。

　　记者:地方政府希望引进效益高的项目，这对拉动当地经济增长、增加民众福利是有意义的。PX项目就是这样一种收益很高的项目，为何却屡遭反对？

　　何艳玲:这种反对有几种可能。最主要的可能是认为成本与收益不对称。如果一个决策需要居民付出一定的环境成本或承担一些环境风险，但给出的收益却不一定对称，那么就会有人反对。这在任何一个国家都一样，都是很正常的现象。

　　第二种可能是价值观的差异。价值是多元的，每个人都有主观判断。一个东西你认为好，我却认为不好。

　　第三种可能是个体化的，就是完全不愿意听取别人的意见，坚持自己的观点。

　　记者:化工项目很难做到零风险，发达国家也在上PX项目。有观点认为，发达国家民众环境意识普遍较高，却没有拒绝这一项目，而我国民众环境意识相对来说较低，却如此谈PX色变，这是比较奇怪的现象。您如何解释？

　　何艳玲:一方面，这涉及的是居民对当地政府是否信任。如果一些居民对政府是不够信任的，认为项目上马之后不一定能做到严格监管，环境风险不能完全控制，那么即便许诺的收益再多，居民也会选择反对。

　　另一方面，涉及的是居民的知识储备问题。如果居民的环境意识很高，但是对化工项目不足够了解，那么即便对地方政府充分信任，也可能反对。

　　点击二

　　焦点关注 是否认同民意不理性的观点
　　关键思路 理性的决定不等于正确的结果，居民表现出不同的价值取向说明社会在进步

　　记者:有人反对PX项目是认为收益与成本不相称，有人是因为对地方政府的不信任。还有一些人提出，即便PX项目收益大、风险可控也不要，就是不希望所在的地方成为工业城市，希望选择另一种发展路径。谁有权利决定一个地方的发展方式？如果大多数居民宁愿发展慢一点也不成为工业城市，是否应该顺应民意？是否就不应该上马PX项目？

　　何艳玲:政府是人民的政府，代表的是人民的利益。如果一个地方的大多数人都不希望成为工业城市，选择另一种发展方式，就应该顺应民意。

　　记者:可是很多人认为这样的民意是不理性的，可能阻碍了一个地方的发展。您认为这是不理性的吗？国外是否有过类似案例？

　　何艳玲:首先，人是理性人，每个人都有自己的判断和计算。其次，理性的决定不等于正确的结果，更何况对正确与否的判断是主观的。

　　我们不在意谁比谁正确，在意的是合不合法。只要这个决定、决策是合法的，是在充分吸取民意的基础上作出的，那么地方政府和公众都应该信守承诺。政府不能随意变动，公众也不应该反悔。现实中我们往往看到的是政府的决策朝令夕改，有一些民众也不把自己的选择和承诺当回事。

　　至于这样的民意是否理性，可以来看美国一个典型的案例。我们知道，举办奥运会可以促进一个城市的发展，亚特兰大就是一个例子，所以一般城市居民都会支持自己所在的城市申办奥运会。但是在美国也有城市，当地居民不愿意打破社区宁静，拒绝了申办奥运会的请求。

　　可能很多人说这里的居民不理性甚至很傻，但这是他们的选择。这就体现出价值观是多元的，不是所有人都认为经济发展最重要。我国很多地方的居民也表现出不同的价值取向，这恰恰说明社会是在进步的。

　　点击三

　　焦点关注 完善制度建设和提高政府公信力哪个更重要

    关键思路 需要一步步地完善制度，但根本上还是要提高政府的公信力

　　记者:PX项目已经在很多地方引发邻避冲突。您的论文中曾提到，邻避冲突的应对方式之一就是完善制度。美国环保局构建了一个对公众具有高度回应性的主架构，其中包括7个次架构。正因为有如此完善的制度安排，政府在进行公共决策时与公众更容易实现良性的互动。在缓解邻避冲突方面，您认为完善制度建设重要，还是提高公众对政府的信任度更重要？

　　何艳玲:美国环保局的7个架构包括回应性架构(强调公开污染源信息和迅速采取行动)、合作架构(强调与社区共同合作解决问题)、最小限度架构(强调将污染对公众的威胁最小化)等。完善的制度体系可以保障技术公平和过程公平，保障公众对公共决策的参与，在一定程度上缓解邻避冲突。通过制度的安排，可以将邻避项目选址过程从“决定—宣布—辨护”转向“参与—自愿—合作”。

　　但是从根本上来说，还是要提高公众对政府的信任度。当前我国很多地方公共决策也安排了听证会、专家论证等制度，但公众却认为听证会只是走形式，专家不一定说实话。现实中也确实存在这样的情况，比如某个专家曾说反对在某地建设垃圾处理场，后来却转为支持，公众就会认为这样的专家论证存在猫腻。因此，我们当然需要一点一滴地积累，一步一步地完善制度，但最根本的还是提高政府公信力，让公众信任政府。

　　记者:您认为，从不够信任到信任、从邻避冲突到良性互动的转变，需要多长的时间？

　　何艳玲:我们无法估算一个准确的时间，这需要一个过程。要看到，我国已经有一些地区在发生改变，公众与政府已经开始有好的互动。比如在广州，公众以前反对政府决策时也会发生比较强烈的邻避冲突，而现在公众对政府工作稍有看法时会采取给政府送鸭梨(意味着压力)等方式来表达自己的意见。我国地方发展水平不同，具有很大的差异性，这还需要建立更多元的媒体文化，需要政府有更包容的心态。

　　记者:您还提到，美国罗德岛州发生Woonasquatucket河流污染事件时，社会关注度甚高却没有引发群体性事件，主要原因是当地政府转变了态度，采用了“精明公众模型”而不是“无知公众模型”来消解公众(包括媒体)的不信任，收到了良好的效果。您能否介绍一下这两种不同的模式？

　　何艳玲:“精明公众模型”认为公众有良好的判断力或常识，在解决环境污染问题时能够扮演积极而富有建设性的角色。“无知公众模型”往往认为公众对污染问题是无知且过分敏感的，政府可以采用欺骗和修辞等方法处理问题。Woonasquatucket河流污染事件发生后，当地政府转变了以往的应对模式，更加主动、有效地与公众互动，这是值得借鉴的。

　　点击四

　　焦点关注 PX项目上马是否无解
　　关键思路 建立科学决策机制、充分吸取民意、通过谈判进行补偿

　　记者:当前，一些地方公众对政府的信任度不够，制度体系的完善也需要一定时间。这是否就意味着，PX项目上马问题就是无解？出路在哪里？

　　何艳玲:首先，PX项目本来就不是非上不可。如果我们承认价值是多元的，承认民众具有选择自己发展道路的权利，那么就不需要把这些项目看得过重。

　　其次，如果一个地方政府想上PX项目，那么就要建立科学的决策机制，充分吸取民意，比如经过人大会议讨论、投票等，再作出决策。在公开透明的制度保障下，可能会有地方居民认为经济发展更重要，选择上马PX项目。

　　记者:政府公信力的提高需要一个漫长的过程，目前来说政府需要做些什么？

　　何艳玲:提高政府的公信力，最现实的方法就是透明化，即将项目信息、过程进行公开。

　　记者:您还提到过，补偿是制度建设之外缓解邻避冲突的另一种方式。前面我们讨论过，PX项目与垃圾处理场等项目不同，后者涉及的居民有限，可以对受损者进行经济补偿。但PX项目涉及的是一个城市的利益，受影响的居民不限于项目附近，那么补偿的方式是否就行不通了？

　　何艳玲:补偿的方式在PX项目中同样适用。PX项目主要涉及的是经济利益和经济博弈，这就需要通过谈判的过程来进行补偿。这种补偿不是集体式的，而是个体式的，谁反对谁举证。

　　此外，对一个城市而言，如果兴建一个PX项目，这通常是企业行为，在这个过程中城市政府就是居民的代言人，政府本身就可以与厂商进行谈判，商讨更有利于当地居民的做法。很遗憾，我们的政府通常会忘记自己这一立场，因为各地在GDP的竞争方面仍然压力巨大，政府往往将厂商的项目看成了自家项目。

　　点击五

　　焦点关注 地方政府如何转变社会治理思路
　　关键思路 承认社会的多元化

　　记者:国家现在提出要推进政府职能转变，一系列邻避冲突的发生其实凸显了政府职能转变、社会治理思路转变的重要性。您能否给地方政府支支招？

　　何艳玲:随着经济社会的发展，我国形成了经济上的市场化和社会的多元化。经济的市场化要求政府转变职能，在这方面我们已经做得很好，而社会的多元化则要求政府转变社会管理思路。以往政府的社会管理模式面对的是一个不流动的、单一化的社会，如果不改变，势必与多元化的社会之间形成断裂，并带来各种社会不信任和不稳定。因此，政府要正视这种改变，并采取相应的治理方法。比如，鼓励和扶持公民自组织发展，让他们在各种冲突解决过程中发挥出自己的力量。