今年1月以来，全国部分地区反复出现大范围持续雾霾天气，受影响国土面积达230万平方公里，受影响人口6亿人。

　　在正在召开的全国“两会”上，环境保护部副部长吴晓青、环境保护部副部长周建、环境保护部原副部长张力军、环境保护部总量司司长刘炳江、住建部副部长齐骥、监察部副部长郝明金、最高人民检察院副检察长姜建初7位全国政协委员联名向大会提交了《关于空气污染严重地区实行煤炭消费总量控制的提案》(以下简称“提案”)，建议从今年开始，在全国严格实施能源消费总量增长速度控制，在空气污染严重的京津冀鲁、长三角和珠三角地区实施煤炭消费总量零增长控制。

　　粗放发展方式导致污染物排放量居高不下，以煤为主的能源结构问题长期得不到解决

　　近年来，区域性雾霾污染频发，尤其是京津冀鲁、长三角和珠三角地区(以下简称“三区”)。雾霾污染形成的主要原因是空气中PM2.5(细颗粒物)浓度过高，外因是不利的天气原因，但根本原因是污染物排放量巨大。

　　对此，作为提案起草人之一，全国政协委员、环境保护部总量司司长刘炳江向记者介绍说，大气污染物排放量居高不下的主要原因:一是经济发展方式粗放，二是产业布局不合理，三是以煤为主的能源结构问题长期得不到解决，煤炭占一次能源的消费比重长期在70％左右，远高于发达国家20％的比例。全国80％的二氧化硫、70％的氮氧化物和50％的烟尘排放量来自煤炭利用，而我国煤炭消费量多保持年均两亿吨的增速。

　　数据显示，2000年~2011年，三区的煤炭消费量由5.05亿吨增加到14.4亿吨，增长了近300％，占全国同期增加煤炭消费量的55％。这主要是由于火电发电量增长了301％、钢铁增长了617％、水泥增长了263％以及生产供汽和生活供暖的增长等。考虑到已经安排的煤电项目和现有涉煤产能的释放，今后还要增加。

　　“如此短时间内大幅度增加煤炭消费量，仅对一两种大气污染物作为约束性指标进行控制，解决不了区域性雾霾污染问题。由于燃煤排放的二氧化硫、氮氧化物和烟尘是空气中PM2.5的主要来源。因此，实行煤炭消费量控制是关键。”刘炳江指出。

　　基于这样的背景，7位政协委员联名提案建议，从今年开始，在全国严格实施能源消费总量增长速度控制，三区实行煤炭消费总量零增长控制，在完成国家已经确定各项指标的前提下，更大程度减少各种污染物排放量，大幅度降低空气中PM2.5的浓度，缓解区域性雾霾污染，彰显政府承诺。为使三区煤炭消费总量控制得到切实落实，建议对已有政策全面兑现，研究提出相关措施。

　　实行淘汰落后产能公告制度，把控制发电供热煤炭消费量作为首要着力点

　　提案建议，首先必须全面落实三区内落后产能的淘汰任务和产业布局调整，实行淘汰落后产能公告制度。

　　刘炳江认为，国家已经确定淘汰的落后产能适用于全国范围，尤其是对国家发改委发布的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，各地要全面落实责无旁贷。但到2012年底，这一政策的落实情况仍有待进一步完善，如小火电机组的淘汰几乎停滞、400立方米及以下的高炉产能在三区仍约有9000万吨。对此，提案建议各地列出名单，公告完成情况。在全面淘汰政策规定落后产能的情况下，为减少三区煤炭消耗量和缓解区域空气污染压力，提案建议研究提出淘汰1000立方米以下高炉，按各地区水泥产能实际需求确定水泥淘汰规模红线。

　　同时，提案建议把控制发电供热煤炭消费量作为首要着力点。鉴于国家公布的全国煤炭消费量与各地的煤炭消费量总和不一致，如2011年全国煤炭消费量为31.2亿吨，各省加和为42.9亿吨，提案建议实行三区煤炭消费量零增长，要本着“淡化基数、算清增量、核实减量”的原则，重点考核火力供电供热煤炭消费量的增加和减少。在三区内的新改扩燃煤机组，要严格按照《国务院批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》(国发〔2007〕2号)的要求，继续实行上大压小政策，把煤炭消费量等量替代作为核准涉煤项目的前置条件，而且要先核实替代的煤炭消费量后再开始项目审批程序。对于违规建成并运行的集群小燃煤机组，建议采取豁免政策，允许其全部关停并新建几台百万千瓦机组。

　　企业燃煤自备电厂关停力度较弱，国家差别电价政策落实不到位，节能环保调度未落实

　　关停小火电机组，“十一五”取得了巨大成功，大量公用小火电机组被关闭，但企业燃煤自备电厂关停力度较弱。

　　刘炳江介绍说，由于历史原因，企业自备电厂核准的主管部门往往不是专门从事电力项目核准的专业部门，使低成本、低技术水平、高排放的小型机组能以自备电厂的名义得到核准，这是自备电厂中小型机组较多的原因之一。同时，自备电厂规避了政府性基金，同类拥有自备电厂的企业比公用电站供电的电价低约0.05元/千瓦时，使两者处于不公平的竞争环境。这导致钢铁、石油化工、造纸印染和电解铝等成为自备电厂集中的行业，直接鼓励了“两高一资”企业的无序扩张。尽管国家已明确要求征收，但拥有自备电厂的企业主要为地方企业，且大部分自备电厂被认定为综合利用和热电联产性质(按现行政策可免征)，征收率很低，使国家差别电价政策落实不到位。

　　目前，自备电厂主要集中于三区，2011年有2013台燃煤机组，装机容量为4180万千瓦，煤炭消费量为1.6亿吨，二氧化硫排放绩效值是30万千瓦以上机组的3倍多。这导致三区成为全国火电机组最集中的区域，火电机组台数占全国的45％，单台机组装机容量不足10万千瓦(低于西部地区)。

　　提案建议，把企业自备电厂的审批职责统一归并到电力主管部门，不再审批自备电厂；取消综合利用和热电联产发电机组的认定和各种优惠政策；出台企业自备电厂收费管理办法，落实国发〔2007〕2号文的有关要求。

　　节能环保调度是电力企业减少煤炭消耗和污染物排放最有效的管理措施，《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门节能发电调度办法(试行)的通知》(国办发〔2007〕53号)已经提出了明确要求。但目前仍由省级综合经济部门按照各火力发电机组发电小时数大致相等的原则进行分配，计划经济的手段仍在持续。国家没有法律法规或相关政策就发电小时数分配对有关部门授权。

　　目前，科技和信息化水平完全可以对火力发电机组按发电能耗和污染物排放水平进行排序，并按照排序自动确定发电小时数。提案建议，认真总结试点经验，出台节能环保发电调度管理办法，尽快在三区的火力发电机组中全面推行，适时在全国全面实施。

　　大力发展城市热力管网，淘汰治污减排无望的分散燃煤锅炉是减少煤炭消耗、缓解区域雾霾问题的关键措施

　　全国共有各类燃煤锅炉48万台，平均规模每台仅有5蒸吨，大量分布在城市建成区，能源消耗高、环保设施简易、效率低下、监管难度大。统计显示，这些燃煤锅炉消耗了约7.6亿吨煤炭。

　　一方面集中供热增长难以满足房屋竣工建筑面积的需要，大量的取暖锅炉仍呈增加趋势。2011年，全国集中供热面积47亿平方米，其中住宅集中供热面积约34亿平方米，而“三北”地区2005年~2011年房屋竣工面积就达48亿平方米。热力管网建设的严重滞后，是导致大量分散小型燃煤锅炉持续增长的主要原因。这些低矮面源量大面广、治污水平低下、采暖季节集中启动运行是导致区域性雾霾的重要原因。

　　另一方面，全国省级以上工业园区约1500个(三区内为550个)，加上地县级工业园区，全国有上万家工业园区，工业燃煤锅炉大量增加。

　　大力发展城市热力管网、淘汰治污减排无望的分散燃煤锅炉，是减少煤炭消耗、缓解区域雾霾问题的关键措施，是最大的民生工程之一。

　　提案建议，加快城市集中供热管网建设进度，并加大建设力度。结合正在进行的热力管网建设规划，扩大投资规模，提出明确目标。北方采暖地区力争集中供热不欠新账、多还旧账，热网覆盖范围内的分散燃煤锅炉全部拆除，在负荷集中的工业园区，通过优化各种生产要素集中配置，逐步实现由周边电站统一供电供汽。