◆李蕾
贯彻落实科学发展观的一个重大成果,就是中央把生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列为五大建设,作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分。这是为了解决当前和今后一个时期我国人与自然的突出矛盾提出来的,是对生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的积极探索。
笔者曾在黑龙江省挂职两年,期间几乎走遍了黑龙江省的所有地方,对黑龙江省的社会经济发展、环境保护和生态建设有了更深入的了解。一个问题在笔者脑海中越来越清晰,就是在今后制定相关环境政策中,能否在社会经济基础及环境保护实际状况等方面,更多地考虑像黑龙江省这样发展比较落后的地区与发达地区的差别所在。采取“共同但有区别”的环保政策,促进和谐发展、可持续发展,共建生态文明。
改革开放以来,我国长三角、珠三角和京津冀三大都市经济圈迅速发展,其经济发展水平远远超过全国平均发展水平。三大经济圈地区生产总值(GDP)占全国比重达到38.2%,进出口贸易总额占全国总额的76.7%,实际利用外商直接投资额占全国的85.5%,全社会固定资产投资总额占全国的比重达到29.6%,社会消费品零售总额占全国的比重达到36.9%。因此,三大经济圈可以定义为当今中国的发达地区。
但经济高速发展不可避免地导致京津冀、长三角、珠三角城市群大气复合型区域污染日渐显现。相关研究表明,京津冀、长三角、珠三角三大城市群国土面积仅占全国的6.3%,却消耗了全国40%的煤炭,生产了50%钢铁。污染物排放集中,污染排放总量大,工业污染源、机动车尾气和油气、溶剂挥发污染快速增长。加上原来尚未解决的区域性煤烟型污染,使三大经济圈大气污染物类型和浓度变化更加复杂。水污染、固废污染等问题也比较集中。
黑龙江省位于祖国东北重要边陲,拥有大森林、大湿地、大湖泊和大界江,绝大多数地区的空气质量全部达到二级以上,生态环境质量总体上保持良好。全省森林覆盖率43%,自然保护区达到190个,占全省国土面积的13.5%,是国家的“绿色屏障”。
但同时,长期以来黑龙江省经济发展特别是工业经济发展落后,远远滞后于发达地区。全省工业用地面积仅占全省土地面积的0.35%。在全省13个地市中,工业主要集中在大庆、哈尔滨和齐齐哈尔3市。而全省其他地区大多工业发展相当落后,地方财政基础相当薄弱。全省60多个县(市)财政收入过亿元的县(市)只有3个,在5亿~10亿元之间的只有9个,1亿元以下的有16个,约占全省的1/4。历届中国县域经济基本竞争力百强县(市)从未列有黑龙江省任何县(市)。
黑龙江省单位万元GDP排放废水强度较低,在全国各省中倒数第4;单位面积工业废水排放总量低,江苏、浙江省单位土地面积上工业废水排放量分别是黑龙江省的30倍和22倍;工业企业数量少,江苏、浙江省工业企业个数分别是黑龙江省的7倍和10倍;人口密度低,生活污染较低,山东、河南省土地面积是黑龙江省的1/3,而人口比黑龙江省多3倍;江苏省土地面积是黑龙江省1/5,而人口比黑龙江省多两倍。
发达地区在工业化、城市化快速发展过程当中,排放了大量的污染物,环境质量恶化,是造成全国污染排放总量大的主要原因。而发展落后地区还处于工业化、城市化的初级阶段,尚拥有良好的生态环境,这对于国家而言也是一种资源、一种财富,需要倍加珍惜和保护。但这些地区人民的生活水平也需要提高,享受社会发展的共同成果,也需要发展经济。
发展落后地区在发展中再不能走先污染后治理的老路,要通过实行环境补偿、保护优先等政策,科学控制这些地区对资源环境的开发和利用。在黑龙江松花江流域推行休养生息战略就是建设生态文明的重大举措。其内涵就是要以水环境容量确定发展方式和发展规模,减轻经济社会活动的压力;就是要综合运用工程、技术、生态等方法,削减排入生态系统的污染负荷;就是要尊重自然规律,充分发挥水生态系统自我修复能力,开展生态恢复,促进水生态系统尽快步入良性循环的轨道。实现这样的目标,既要牺牲一些经济增长速度,又需要大量资金作为支撑。从现实能力看,发达地区已经拥有雄厚的经济实力,掌握着先进的污染治理技术,理应为污染减排承担更多的义务。而发展落后地区仍处在以经济社会发展以及消除贫困为优先任务阶段,发展落后地区既没有足够的财力,也缺乏先进的技术手段,还面临着发展经济、消除贫困、应对减排、保护生态环境等多重艰巨任务,更需要资金的支持。
国务院提出加速振兴东北老工业基地发展的10项具体措施,为黑龙江省经济发展提供了机遇。但与此同时,对保护黑龙江省良好生态环境以及实现松花江流域休养生息战略也提出了严峻的挑战:一是要发展,就要有大批的环境基础设施如污水、垃圾处理设施等作前提保障,而黑龙江省的环境基础设施建设历史账较多,急需资金支持加快建设,否则将成为发展的瓶颈;二是作为国家的生态屏障,大小兴安岭的生态保护任务相当繁重,划定限制和禁止开发区,急需补偿资金支持;三是国家正在实施的1000亿斤粮食计划,黑龙江任务首当其充,面源污染、地下水资源破坏问题更加突出;四是东部煤化工发展对环境的影响将日益严峻。
发达地区和发展落后地区在环境保护工作中应采取共同但有区别的政策。保护环境的共同责任固然重要,但也不能忘了区别责任。发达地区必须率先大幅度减排,为落后地区的发展腾出必要的排放空间。同时,要向落后地区提供资金、技术和能力建设支持,以建立帮扶对子、区域协作、友好城市等方式,使落后地区能够有资金、有技术、有能力采取预防为主、保护良好生态环境的措施,减缓污染排放,实现可持续发展。
国家在制订有关环境政策时,不能全国“一刀切”。现在一些国家环境政策来自于经济发达地区的经验,他们有更多的话语权,但实际上有些政策对落后地区的发展是一种限制,带来了事实上的社会不公平和不和谐。发展落后地区财力薄弱,要保护环境,就需要国家给予更多的资金、技术和人才支持,补偿落后地区为保护环境做出的牺牲。特别是国家在重点工程项目支持方面,要对发展落后地区的环境保护、生态建设等基础设施项目以及环境监管能力建设项目,给予更大的倾斜;在满足环保要求的前提下,优先、加快支持落后地区的经济建设等。
针对黑龙江省目前的财力状况,从发展战略角度,要在发展中保护好良好生态环境,让松花江休养生息。要像国家为黑龙江省林业休养生息而实施的天然林保护工程(即“天保工程”)一样,优先在松花江流域实行环境补偿政策,增加中央对黑龙江省生态建设和环境保护的转移支付。以“谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁受益谁补偿”为基本原则,坚持因时因地制宜、区分具体情况、循序渐进的步骤,建立环境财政转移支付制度,充分考虑保护生态环境因素,加大对限制和禁止开发区的转移支付力度。
总之,建设生态文明、保护环境是大家共同的责任,但要处理好全局与局部、中央与地方的关系。实施“共同但有区别”的政策,实行分类指导、分区管理,尊重自然规律,形成各具特色的发展格局。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区区划的不同要求,落实配套政策措施,合理安排经济建设和生态建设,共建生态文明,共享美好家园。作者系环境保护部污染防治司副司长