开篇的话:

　　继水、大气之后，危废污染防治成为“十二五”环保工作的重要内容。危废涉及行业众多、种类庞杂(列入国家危险废物名录的就有49个大类)，产生、运输、处置每个环节都存在环境风险。“从摇篮到坟墓”的全过程管理对环保部门提出怎样的挑战？如何应对一段时间内危废“越管越多”的现象？怎么从源头入手主动监管？怎么监控危废非法倾倒的问题？……这些问题都没有太多的成熟经验可以借鉴，需要进一步探索适用的技术和管理手段。

　　目前，我国已有31个省区市成立了固体废物管理中心，在地方环保主管部门的指导下，具体开展危废管理工作，但基层人员少、能力水平有限的现实问题依然十分突出。怎样在现有机构设置、机制政策下构建监管网络，提升监管能力，确保环境安全，也具有相当的紧迫性。

　　带着上述问题，产业市场部赴上海调研，全面考察上海在危废管理上的工作机制、思路和具体做法；走访职能部门、产废集中的工业园区及危废处置企业，听相关负责人谈心得、讲体会、说教训，对危废话题有了深入的了解。为此，我们推出《危废报告》，针对危废处置工作的创新、困难、医废处置现状等问题推出系列报道，也欢迎更多的有识之士共同关注这一话题。

　　2011年，上海市工业危废产生量为56.4万吨，383家年产危废量50吨以上的企业主要来自石油、化工、有色金属、电子等行业，产生工业危废超过45万吨；全市需要一定危废监管频次的企业超过7000家；38家危废处理处置持证单位需要严格监管……这是上海市危废管理工作的主要“任务量”(2011年数据)，中国环境报调研组了解到，未来几年内，相关数据还将较快增长。

　　处置能力能否跟上危废增长的规模？处置水平能否实现环境安全的要求？协调危废处理处置设施建设怎样减少“阻力”？联单管理怎么落到实处、让区县环保部门参与现场监管？危废安全运输从何入手？……从上世纪90年代初开始危废管理工作起，上海市环保系统面临的问题和挑战就一个接一个。

　　通过自我摸索、借鉴国内外经验，如今他们在危废管理上有了一些经验，也更加坚定了方向:不仅要抓住危废产生、处置、运输的“两点一线”，做好环境风险控制，还要由虚到实、由被动到主动，由单一到综合，探索全过程、精细化管理。如何为城市和产业配置高水平的危废处置、管理能力？还需更多探索与创新。

　　危废怎会“越管越多”？

　　要配置与城市产业发展相适应的危废处置能力

　　在水气等传统污染防治领域，随着环境监管力度的加大，污染物排放会逐渐减少。但危废却会在一定时间内“越管越多”。这一方面是由于随着城市、产业发展的加速，危废产生量将持续增长，另一方面，越来越多的管理盲点、漏网之鱼会随着管理的精细化而被纳入工作范围。

　　“仅仅是需要焚烧处置的危险废物，到2015年全市就要增加到近20万吨。”时任上海固体废物管理中心副主任的王强说，从环境安全和经济发展的角度，配置与城市、产业布局发展相适应、相匹配的危废处理处置能力非常重要且紧迫。

　　与政府大规模推动城市生活污水处理设施建设不同，最初各地危废处理设施的建设是由市场自发形成的。民营企业至今仍然是各地危废处理设施建设运营的主力军。

　　“但随着城市产业的发展，危废管理的深化，处理量逐步增长，我们发现完全由市场主导存在风险。”王强说，首先，诸如填埋等低回报危废处理项目长期无人问津，造成处理处置能力在结构上的不足；其次，对区域、产业布局、规模、种类等，企业无法做到全盘考虑，客观上会造成许多能力与需求的不匹配。
　　从1993年起，上海就确定了政府投资兴建危废填埋场的计划，开启了构建城市危废处理网络的努力。

　　针对处理处置设施不足，能力水平低下的问题，2008年，制定出台了地方危废污染防治五年规划，对全市危废处置能力进行总体布局、全面推进设施建设。“以前是企业根据市场需求自发建设，现在由政府规划、统筹推进。”王强说，面对压力，上海选择对危废处理设施进行主动引导与主动管理。

　　在这一过程中，上海遵循了这样的原则:市场做不了的，政府要承担责任；市场可以做的，政府要做好引导。“焚烧、综合利用等企业投资意愿明显的领域，基本可以满足上海危废处理处置的需求。而危废填埋由于涉及选址、投资回收期等问题，企业没有意愿也没有能力实施，必须由政府‘托底’。”

　　王强说，化工产业聚集地，一定要在城市规划、产业布局方面提早考虑危废处置设施。“上海第一个危废填埋场从计划到开工，用了8年时间，就是在选址上迟迟无法明确。”

　　而“十一五”以来，在规划的推动下，上海以构建危废处理网络为重点，全面推动相关设施建设不断提速。“特别是在上海第5轮环保3年计划中，与危废有关的项目占据很大比例，硬项目(设施建设)、软项目(示范性项目和政策)达17个，这是前所未有的力度。”在这个具有上海特色的工作平台上，危废处理处置项目建设和其他重大环保项目一起，由市长牵头协调，项目考核纳入市区县政府考核中，在项目用地、资金等方面拥有更高层次的协调统筹平台。

　　据悉，到“十二五”末，上海将逐步形成以嘉定、化工区、浦东三大市级固废处置战略基地为主，青浦、金山、松江、崇明等区域性综合处置设施为辅的产业布局。市级危废处理处置基地将可以处置全市一半以上的危废，彻底改变以往主要依托小型危废设施的局面，有利于提高集中度和专业化、规范化运行水平。“青浦、松江、崇明等区域性配套设施，更侧重焚烧和相关综合利用设施的整合，要和区域的产业链配套起来。”王强说，“届时，上海危废处理设施基本上可以满足城市和产业发展的需求。” 如何引导危废处理处置行业？

　　危废项目环评前先经过专业论证

　　各地对危废污染防治重视的提升，给了相关危废处理处置行业更多商机。“由于规划引导和管理要求的提升，越来越多的外企、国企、上市公司对危废行业开始感兴趣。”王强说。

　　在危废处置行业快速发展时期，同样要警惕这样的现象:有利可图则一哄而上，造成选址不当、布局不合理、规模不匹配，甚至恶性竞争等问题。如何实现对市场行为的有序引导和规范指导？这是构建危废处理网络中同样需要重视的问题。

　　3年前，上海当地的民营危废处理企业——巨浪环保在迁扩建危废焚烧及综合利用项目开始环评前，先让上海市固管中心组织专家考察自己的技术方案和可行性报告。


 

　　两次专业论证，专家组对产能规模与后期污染防治工艺技术先后提出建议。“建设方案的修改完善，确保巨浪项目的高标准、严要求，实现了企业目标、政府要求和社会期望的统一，为项目顺利落地打下了良好基础。”王强说。

　　由于现行项目审批制度对于危废处置项目是否适宜行业布局、是否满足行业能力平衡等问题无法有效覆盖，为弥补这一短板，从2010年起，由上海固管中心组织专家队伍在项目可研阶段对危废处置新改扩建项目的技术方案进行专业论证把关，2011年，这项工作还延伸到电子废物处置项目。

　　“这并非多此一举，也不是行政干预。”王强说，发挥他们的专业经验，引导市场设施建设更适应上海废物处理的需求，也有利于企业后期的顺利发展。新改扩建设施与当地产业结构、特点是否匹配，与全市危废行业整体布局、规划是否有冲突，企业水平能力是否满足处理处置要求、环境要求等，这些都是专业论证要说清楚的。

　　王强说，他们一年要做八九个这样的专业论证，不仅要做出结论还要提出调整完善的相关意见，而企业也欢迎这样的把关，将环评、建设乃至今后运行中可能出现的问题一并提前解决，减少了后期的反复。他们对有些项目基于产业布局提出了暂缓的意见，企业也表示理解，“建成后如果没有那么多的危废产生量，或者不适应当地危废产生特点，企业利益也会受到影响。”

　　管理怎么能更精准？

　　电子联单、事权下放，打造规范化管理网络

　　为加强危废等固废环境管理工作，目前全国31个省(区市)成立了固体废物管理中心，加强了机构建设和人员编制。但与与日俱增的危废管理量相比，这还远远不够。以上海为例，上海固管中心目前30多人，要对全市7000家产废企业要实现一定的监管频次，是不可能完成的任务。

　　王强说，固废危废管理一定要有“脚”:市环保局统一部署，固管中心提供政策建议、技术支持和业务指导，区县基层环保部门才是推动危废管理的“主力”。

　　“政策有要求，工作放下去”。自2009年环境保护部推进危废规范化管理以来，上海加大危废管理市区联动机制的建立，先后出台文件，对区县环保部门的监管职责进行明确，推动事权下放和属地化管理。

　　从去年开始，上海在环境管理信息化建设中强化危废电子联单备案系统，先期在6个区开展联单备案网上办理试点，并将审核权限下放区县环保部门。无论是转移还是接收，只要联单信息一生成，市区两级环保部门都能看到，为推动属地化管理提供了便利。

　　“信息化不是个噱头。”王强表示，电子联单体现了跟踪管理的即时性和准确性，大大提升了管理效能。他回忆说，以前企业填写纸质危废转移、接收联单后，需要寄送，固管中心收到后再输入，由于时间人力的因素，监管部门要看到数据统计需两三周甚至一个月以后，存在很大的滞后性。“更重要的是，危废转移接收的备案情况、数据统计集中在市局，区县环保部门无法顺畅介入管理，这在客观上造成了危废转移管理方面的‘单打独斗’”。

　　试点表明，电子联单结合市区联动、属地化管理，对区县拓展危废管理对象和管理深度都起到了积极作用，实现了危废监管从定性到定量、由虚到实的转变，与规范化管理一起成为强化危废全过程管理的重要手段。

　　“一年来，纳入管理的危废产生源数目增加了50％，联单量增加了15％，预计2012年超过7万份，市内转移量也增加了近15％。危废管理越管越多的特点也由此得到充分体现。”王强透露，今后试点还将继续扩大，今年一季度后将实现全市覆盖。届时，上海危废转移电子联单的实施范围将达到6000家企业，联单产生量估计达到9~10万份。

　　在事权下放、属地管理的带动下，上海基层危废固废管理能力建设不断加速。据介绍，2010年，上海有4个区建立了固废管理机构，去年又有两个区县成立了相关独立科室，上海2/3的郊区县，固废危废管理机构人员初步到位。

　　尝到了信息化建设“甜头”的上海，下一步还将深化完善现有的危废管理信息化系统，向产生源和处置单位的日常监管、转移管理等领域延伸，包含现场监控视频、企业运营台账、执法监管信息等，都要体现在系统内。“我们已经开展调研，预计2015年建成新的全过程管理信息化系统。”王强透露，系统建成后还要考虑给各工业园区留出权限接口，让园区管委会也能分担相应的危废监管职能。　靠什么抓住产生源？

　　从源头开展重点行业企业专项核查

　　“只依靠企业申报的产废数据而不掌握真实的、变化的情况，这样的危废管理，行内称之为‘管数字’，是被动的、也是虚的，环境风险防控往往无法真正落到实处。”王强说。近年来，环保系统要求狠抓产生源控制，实施全过程管理，而全面深入地掌握危废产生源的情况是有效开展工作的基础。

　　2012年年初，上海固管中心的专家进驻上海石化，和行业专家、企业技术人员一起逐个环节研究，要摸清这家企业危废的种类、数量以及每个产生的环节。“摸清一个企业的危废底数，差不多花了一年时间。”王强介绍说。

　　为什么对一家企业投入如此多的精力？他解释说，石化行业是上海危废产生最多的行业之一，而上海石化是当地石化行业最具代表性的企业。摸清这个企业危废产生和去向的详细准确情况，不仅有利于对产废大户的监管，也能对石化行业产废情况有更深入的了解。此前，固管中心还选择了上海焦化、上海通用等行业代表性企业开展了危废专项核查，而这些行业都是上海危废产生量较集中的重点领域。

　　在《环境保护部“十二五”危废污染防治规划》中，已经把开展危险废物调查列为首要工作。“先行一步”的上海希望能提供思路和数据支持。“全国前五大行业危废产量占总产废量的80％以上，因此我们的核查是抓重点行业、重点企业。相关工艺分类搞清楚后，可以推导到行业内的其他企业。”王强表示。

　　工业生产中，哪些是危废？这个看似简单的问题从企业、环境管理、科研的不同角度，有时会有不同的答案。而一次专项核查，就是三方充分沟通、取得共识的过程。王强介绍说，现场核查的另一重要收获，是结合危废鉴别工作，对企业危废认识上的模糊区域重新确认。“在探索建立危废鉴别管理的程序和机制方面，上海也走在全国前列，为‘十二五’危废规划中提出建立健全危险废物鉴定机制工作也提供了参考。”

　　第一次全国污染源普查期间，普查初步掌握了危险废物产生数量和企业分布，但危险废物流向、自建利用处置设施情况以及历史遗留危险废物的种类、数量、分布、环境污染状况等具体情况尚不清楚。对此，环保系统高度重视，要求2015年前，各地要全面摸清危险废物情况。

　　“上海将从3方面予以整体推进。”王强说，首先，结合信息化管理工作，通过危废转移联单备案制度，获取重点企业年度实际产生危废的数据。其次，整合排污申报资源，把危险物相关信息纳入排污申报，进一步扩大监管范围。第三，在环境保护部的统一指导下，继续加强对重点行业、企业的专项核查，形成一批行业参数和数据，为全国全市整体工作提供技术支持。

　　摸清底数只是工作的第一步。接下来，上海将对产生环节加强源头的规范化、减量化。“减量化是未来危废环境管理重点考虑的工作。”王强说。在上海的“十二五”地方规划中，已要求年产5000吨以上危废的企业自身配套减量化设施。目前在着手开展自建处置设施的调研。

　　随意倾倒能管住吗？

    危废运输存在诸多环境风险

　　“尽管有转移联单制度，但现在不法不规范行为可钻的空子还是很多。比如正常填写联单备案，但危废却在半途随意倾倒，现有监管还不能有效覆盖。”王强坦承，即使管住了产生、处置两端，危废运输中还是存在诸多环境风险，这些都是管理的薄弱环节。

　　为破解这一监管难题，上海选择从危废运输车辆的规范化专业化入手。王强解释说:我们发现，各地查处的危废随意倾倒案件，多是由普通车辆运输的。“没有标识的普通车辆，运输危废无法进入公安、交通部门重点管理范围，即使进入危化禁行区域也无从监管。事后的责任追究追溯更是难度很大。即使是规范合法的企业，有些也在运输中使用普通车辆或是没有配备专业环保设施的危货车辆，存在一定的环境风险。”

　　这正是上海开展整顿的切入点:要禁止用普货车运输危废，禁止用不规范的、没有环保设施的危货车运输危废。为此，2011年年底，上海市环保局、交管局联合发布关于规范危险废物运输的相关文件；2012年3月，两局又联合发布了具体规程和相关要求。“希望通过两年时间，对危废运输市场进行专业化、规范化整顿。”王强说。

　　在目前危险货物运输资质管理的基础上，上海增加了危废运输名录制管理。具体地说，首先对危废运输车辆提出明确要求，不仅先要获得危货运输资质，还要配备相应的环保设施。其次，危废运输车辆、人员、企业都符合相应规定后，才可以进入专业运输规范化企业名录；对其车辆也要进行名录制管理。“名录是开放式的，建立动态的调整淘汰机制，这些单位、车辆都要接受定期评估检查。”

　　据悉，上海市第一批危废专业规范化运输企业、车辆名录已在申报审核，近期将正式公布。2013年上半年还将开展大规模专项执法行动，之后将实现常态化管理。运输主体的专业化、规范化提升的基础上，上海将推行执法信息的共享，环保部门将与交通部门对危废运输实施联动管理。

　　只有专业规范的车辆才能允许承担危废运输，这能为后期危废运输环境安全监管打下坚实基础。“今后在上海，无论是产废、处置企业自己运输，还是第三方运输单位，都需要有标识清楚、环保设施齐全的专业车辆和经过充分培训的专业人员。”王强说，通过GPS系统，危废车辆、运输时间、路线都有记录，环保部门可以通过与交管局进行执法信息的共享和交换，加强对危废运输安全管理和责任追溯。他同时透露，下一步，上海还将考虑在工业园区开展区域性废物收集。目前已经开展了相关试点工作。