甘肃省高级人民法院近日向社会公布了2012年全省法院十大典型案例，其中有一起超标排污企业状告政府的行政诉讼案件引发了广泛关注。

　　涉案企业为百美纸业有限公司(简称百美纸业)。白美纸业因超标排污，被甘肃省兰州市、榆中县两级人民政府责令关停。然而，关停过程中的程序违法，引发了这一起备受瞩目的“民告官”案件。案件最终以“官民双赢”而告终，一波三折的案件过程，为处理类似环境污染纠纷提出了警示，提供了有益借鉴。

　　“污黄大户”面临生死困境

　　2003年9月，百美纸业落户兰州市榆中县三角城乡，改组原榆中县造纸厂，成立百美纸业。

　　因思想观念落后、技术条件欠缺、资金投入不足和一些历史原因，百美纸业成立初期就陷入了超标排放的窘境。厂子的生产污水未经任何处理便直接外排，最终流入黄河，百美纸业一时间成“污黄大户”。

　　同时，百美纸业还面临产能核定问题，也就是说，即使企业能够稳定达标排放，但如果产能达不到国家标准，按照淘汰落后的相关要求，百美仍将面临关停。

　　2006年2月，监察部和原国家环保总局联合颁布实施了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，随后又公布了2006年首批挂牌督办的4家污染企业黑名单，百美纸业赫然在列。同年3月，中央电视台《焦点访谈》栏目采访并曝光了百美纸业的“污黄”事实。

　　处于超标排污与产能核定两难之中，百美纸业先后斥资1640万元建成并投运污水治理工程，但由于企业一直处于试运行阶段，只能不完全开工，导致无法做到稳定达标排放，要达到产能标准也是难上加难。时任榆中县委常委、副县长的谢志明说:“如果能达到标准当然好，如果环保、产量其一不达标，按省、市意见关停。”

　　2008年4月30日，兰州市政府下发《关于关闭兰州百美纸业公司的通知》，通知榆中县政府立即关闭百美纸业。当日，榆中县政府向百美纸业下达关停通知，并随后组织有关部门对百美纸业部分生产设施予以拆除。

　　程序违法，市、县两级政府成被告

　　兰州市、榆中县两级政府关闭超标排污企业，本是件大快人心的事，但问题就出在“一纸通知”上。

　　“行政行为不注重程序，可能引发行政争议，甚至复议和诉讼。”甘肃省高级人民法院行政庭庭长秦卫民在回顾案件的初始，一语中的地指出了核心问题所在。

　　一没有收到关于权利和义务的告知，二没有正式做出的处罚决定书，单凭一份通知便关停，百美纸业对关停通知不服，随即向甘肃省人民政府申请行政复议。

　　兰州省政府法制办依法受理，并根据《行政复议法》第二十八条相关规定，做出行政复议:因行政处罚“违反法定程序”，决定撤销兰州市政府和榆中县政府关于“关闭纸业公司”的决定，并责令兰州市政府重新做出具体行政行为。

　　兰州市政府在收到复议决定的同时，将“重做”的要求交由榆中县政府进行。按照市政府要求，榆中县政府经过预先告知、做出行政处罚决定书之后，向百美企业下发了关停通知。

　　第二个问题出现了，这一次问题出在究竟应该由谁“重做”。省政府的行政复议决定明确要求，兰州市政府作为行政复议的“被申请人”，要重新做出具体行政行为。此外，《行政处罚法》规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”显然，本应由市政府做出的行政行为，却以县政府的名义做出，与省政府行政复议的明确要求不符，与《行政处罚法》规定的“县级以上”政府不符，构成了第二次程序违法的事实。

　　百美纸业提出了行政诉讼，将兰州市、榆中县两级政府告上了法庭，要求撤销榆中县政府做出的行政处罚决定。案件由兰州市中级人民法院受理，并做出了维持行政处罚决定的一审判决。百美纸业不服，上诉至甘肃省高级人民法院。省高院经核查，认定榆中县政府做出的行政处罚不符合省政府复议决定的明确要求，依法撤销了一审判决。

　　此后，百美纸业通过行政途径向兰州市政府提出行政赔偿申请，兰州市人民政府做出《不予行政赔偿决定书》，对原告申请不予赔偿。榆中县人民政府收到原告申请，但未做出回应。

　　至此，时间已经到了2011年，为了维护自己的合法权益，百美纸业将兰州市、榆中县两级政府告上法庭，提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿原告企业被关闭期间所造成的经济损失。

　　提起行政赔偿诉讼后，因对管辖地法院兰州中院能否公正审理心存疑虑，原告百美纸业请求甘肃省高级人民法院指定“异地管辖”。

　　省法院依据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，指定张掖中院管辖此案。在指导张掖中院审理工作时，秦卫民提出“既要服务和保障生态环境的大局，又要依法保护当事人的合法权益”，“合法、慎重、稳妥”地谋求和解处理。

　　“关停的目的是淘汰落后产能、防治污染，而不是让企业因关停而彻底倒闭。”秦卫民向记者谈出了他对企业关停的看法。

　　案件的合议庭没有就案办案，而是从兼顾公共利益和个人合法权益出发，既站在法律视角审理案件，又站在社会视角处理问题，通过多次协调，在多方的共同努力下，最终促使原、被告双方达成和解，并于2012年6月5日签订了和解协议。

　　协议规定，原告认可2008年政府责令关闭造纸厂时其生产已不符合国家相关标准，属于落后产能，自愿淘汰相应设备，利用租赁场地、设备重新申报项目，开展符合国家产业政策的生产经营；由被告榆中县政府负责向原告兑付淘汰落后产能中央财政奖励资金，并协调免除原告自停产至2013年底造纸厂的租金。

　　达成上述协议后，原告百美纸业向张掖中院申请撤诉。本案虽然是因关停企业的行政处罚行为引起的行政赔偿案件，但最终解决问题的思路和方式超出了单纯的案件审理，为行政纠纷的彻底解决划上了完美的句号。

　　兼顾社会效益与个人合法权益

　　秦卫民在接受记者采访时强调，环境保护是基本国策，依法治国是基本方略，要统筹兼顾，齐头并进。他还说:“环境执法代表广大人民群众利益，但同时也要兼顾个体的合法权益。百美纸业的案件处理取得了‘双赢’的成果，既是支持环境保护基本国策的体现，又对甘肃省依法行政起到了很好的监督和警示作用，有力地推动了甘肃省法治政府建设。”

　　甘肃省高院在案例通报中，为本案附上了这样的一则“法官点评”:“本案的处理既要服务和保障生态环境保护这个大局，又要兼顾当事人合法权利，弥补和减少政府关闭企业后未采取积极措施继续扩大的损失。法院从解决实际问题出发，最终通过协调化解纠纷，既促进了政府依法监管生态环境，又使被关闭的企业压力得到缓解，企业资产得以盘活，真正实现了‘官民双赢’的效果。”