中国实现"十二五"环境目标机制与政策－－治污减排中长期路线图研究

以质量改善为导向建立新型管理模式

　　课题组中方组长:汪纪戎全国人大常委会委员，农工党中央副主席、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员，国合会委员

　　课题组外方组长:DanDudek　美国环保协会副总裁，国合会委员

　　中国实现“十二五”环境目标机制与政策课题意在聚焦新情况、新问题，研究建立治污减排中长期路线图，为实现节约优先、保护优先、控制资源能源消费总量、建设美丽中国提出政策建议。

　　课题研究判断，中国经济发展处于转型期，环境问题同样处于转型期，环境问题的产生与经济社会发展阶段不完全同步，各发展阶段出现的环境问题并存。在资源能源消费总量下降和工业化实现之前，作为改善环境质量的重要手段之一，污染物总量控制和风险防范仍需坚持。建议“十三五”实现总量控制与质量改善双重控制，形成以环境质量倒逼总量减排，以总量控制倒逼经济转型的联合控污机制，并将环境质量目标作为建设生态文明的重要目的。“十二五”、“十三五”仍是坚持治污减排的关键期，也是环境质量全面改善的相持期，仍需有效控制排放增量，并把控制主要污染物排放总量与控制资源能源消费总量、水资源消耗总量、机动车保有量、土地开发红线密切结合，统筹布局。

　　应适时调整管理模式，在管理导向、管理理念、管理手段、管理重点和管理领域诸方面实行转型，建立以环境质量改善为导向、以社会约束为重点、以政策驱动为核心的新型管理模式。

　　在确定行业和区域总量目标的时候，需实施差异化分配。实行从上而下与产能调控结合的总量控制制度，更多地体现排放绩效和结构优化。根据目前减排形势，应及时出台“十二五”政策，立即开展“十三五”重大贮备性政策研究。以环境质量改善为目标，则需要以环境功能区划和环境质量管理为基础，建立中长期的行动方案和配套制度，分阶段地发布和实施，并引导公众参与其中，共同建设、共同享有、共同发展。

　　“十一五”污染减排工作取得了历史性成就，现在即将进入“十二五”的第三年，注意力必须要转到如何为未来打基础上来。

　　首先是关于生态文明的定义。生态文明应该是社会、政府、企业和个人的共同行为，是以保护人的健康、生态系统和这个地球上的物种多样性及人类福祉为指导的。对人的健康的保护这一点至关重要，这也是未来发展最重要的基础。我们需要调整排放标准、总量控制指标、大气标准等制定思路，比如大气标准制定应该进一步明确以能够保护人类健康和保护地球为目标，我们需要以此来制定排放标准，进行总量控制，也就是把重点转到环境质量上来。

　　第二是累计的问题，中国污染物排放标准是由不同部门出台的，不是很统一，因此要根据如何确保人的健康来做一个风险评估，从而确定我们工作的重点。

　　第三个基础构成要素是建立问责制，要出台相关文件，规定不同主体的责任。

中国东部发展转型中的环境与对策研究

采取高于国家的环境标准和目标措施

　　课题组中方组长:廖秀冬香港大学校长资深顾问，香港大学嘉道理研究所代理总监，国合会委员

　　课题组外方组长:PeterHills　香港大学嘉道理研究所讲座教授

　　中国东部发展转型中的环境与对策研究主要有3个目标:一是希望能够更好地了解绿色发展。二是分析中国东部经济发展的状况、战略，存在哪些环境挑战及原因。三是希望能够从定量、定性分析中提出相应的政策建议。

　　中国东部地区的显著特点，是经济增长的速度非常快，快速的工业化、城镇化正在进行，同时带来了很严重的环境污染。东部地区正在经历经济结构调整，第三产业的重要性日益提升，所占份额也在增加。我们的分析表明，在中国东部地区，经济结构调整带来了一些局部地区环境改善，存在一定程度的经济发展和环境质量之间脱钩。

　　我们对一些大的举措进行了研究，其对环境质量改善产生了积极影响。短期措施包括减少工业生产，关闭一些高污染企业，在活动开展期间进行严格的交通管制等。长期、可持续的影响行为是基础设施得到改善，以及长期的工业转移等。

　　在研究中有4个论断，帮助我们界定了研究范围。第一个论断是政府在加速绿色发展中会发挥非常关键的作用。第二个论断是自然资源的制约，以及公众环境意识的增强，有利于绿色发展。第三个论断是市场作为有效配置各类资源的平台，其有效运作能够影响绿色发展的进程和速度。第四个论断是一个区域的维度，也就是区域经济和环境合作，对于实现绿色发展来说是一个非常重要的助力条件。同时，制定了一系列的指导原则来促进和推动中国的绿色发展。可持续发展原则是我们建议的先决条件和基础前提。

　　建议主要分成两部分，首先是在全国层面的建议:第一，要强化各部门之间的统一和协调。第二，加强监测和监督的能力与手段。第三，在国务院下设立协调机构，如绿色发展委员会或环境与绿色发展委员会，使之成为讨论相关领域和政策的平台。第四，有效地加强政策的执行和实施，减少经济发展对环境的不良影响，特别是严格贯彻环境准入的制度。第五，加强环评机制，加大执行力度。第六，建立地方政府绿色发展业绩问责制，对地方官员的绿色政绩进行监督。第七，提高公众的环境保护和绿色发展意识，促进公众参与。第八，通过一系列示范和试点项目加快绿色发展进程。

　　针对中国东部地区，我们提出的具体建议如下:第一，采取高于国家标准的更加严格的环境标准和环境目标。第二，增加信息透明度。第三，倡导绿色消费观念和绿色消费行为，倡导自愿行动，如建立税收方面的激励机制。第四，建立区域污染防治专项资金，有利于推动环境健康风险评估，应对工业污染等。第五，建立财政转移支付机制，使欠发达地区可以更好地开展环保工作，也有利于相邻地区之间的协调发展。第六，推动企业环境行为改进，包括倡导企业在绿色发展方面的社会责任。

以渤海溢油为案例的中国海洋环境管理机制研究

健全系统的海洋环境管理制度

　　课题组中方组长:史培军北京师范大学常务副校长，教授

　　课题组外方组长:OlofSoren　Linden　世界海事大学教授

　　中国海洋环境管理的问题及根源主要表现在，海洋环境管理严重滞后，政出多门，效率低下，突发事件应急管理机制不畅，海洋环境管理制度不健全，执法不力。海洋环境管理政出多门，过去有“九龙治水”之说，现在有“九龙闹海”一喻。如何在各相关部门都围绕海洋管理职能努力的同时，形成一个完整的、系统的管理海洋环境和促进海洋可持续发展的机制，需要认真思考。

　　国家应重视发展海洋经济，同时重视对在海上作业企业的环境管理。应重视发展绿色经济和绿色科技，更应该把相当的精力转向为海洋绿色发展提供科技支持。

　　建议如下:第一，加快编制国家海洋开发与环境保护总体规划。规划要解决两个根本问题，即条条之间的合作和条块之间的配合。各省市区有自己的规划，中央应进行宏观的顶层设计，各部门有部门的系统规划，中央应该进行整合和优化。第二，建立国家海上重大环境应急预案体系；第三，全面协调涉海环境基本法律与海洋环境行政管理的职能关系。第四，在一般情况下完善有关海洋环境保护分管部门的职责，构建有效的部门监督、地区间管理协调的机制。第五，健全海洋环境管理立法，加强海洋环境管理执法。由于缺乏统一的海上执法队伍，需要进一步健全国家海洋环境行政督查制度和执法体系，加强海上资源开发活动环境影响评价制度的执行，以及对其的督查、督导。第六，强化涉海企业环境责任与环境风险防范能力。无论是中国企业或者中外合资企业以及外资企业，都要严格执行中国的法律。第七，强化海洋环境管理科技支撑能力建设。建议加强海洋环境专题科技专项。海洋部门、环保部门在这个方面大有作为，希望国家相关部门能立项支持，为300万平方海里的安全开发和利用提供强有力的科技支持。