——就重点区域大气污染防治“十二五”规划访环境保护部污染防治司司长赵华林
发表时间：2012-12-06 来源：中国环境报第2版
2012年9月27日，国务院批复了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(国函〔2012〕146号)(以下简称《规划》)。《规划》是我国第一部综合性大气污染防治规划。为了深刻认识《规划》的内涵，深入理解《规划》的目标任务和政策措施，日前，中国环境报记者对环境保护部污染防治司司长赵华林进行了专访。
记者:2012年12月5日，《规划》正式对外发布，作为我国第一部综合性大气污染防治规划，引起了社会各界的广泛关注。请介绍一下《规划》出台的背景。
赵华林:“十一五”期间，在党中央、国务院的高度重视和各地各部门的共同努力下，我国大气污染防治工作取得积极进展。一是主要污染物减排成效显著，二氧化硫排放总量较2005年下降了14.29％，超额完成“十一五”减排目标。二是城市大气环境综合整治不断深化，2010年全国地级及以上城市二氧化硫和可吸入颗粒物(PM10)年均浓度比2005年分别下降24.0％和14.8％。
但是随着我国经济的高速发展，机动车数量的大幅增长，能源需求的不断扩大，我国的大气污染控制面临着巨大的挑战。一是主要大气污染物排放负荷依然巨大，远远超过环境承载能力。尤其是重点区域污染排放高度集中，单位面积污染物排放强度是全国平均水平的2.9~3.6倍。二是大气环境污染十分严重。按照新修订的环境空气质量标准评价，2010年，重点区域82％的城市达不到国家二级标准。三是以细颗粒物(PM2.5)为特征的复合型大气污染日益突出。2010年，7个细颗粒物监测试点城市年均浓度超出国家二级标准14％~157％，京津冀、长三角、珠三角等区域每年出现灰霾天数100天以上。四是城市间污染相互影响显著，区域内城市大气污染变化过程呈现明显的同步性。五是“十二五”期间的经济和社会发展还将带来大量的新增大气污染物排放量。总体而言，我国大气环境形势呈现“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”的特点。
为贯彻落实国家要求，积极推进大气污染防治工作，切实改善大气环境质量，环境保护部组织成立了由环境规划院、中国环境科学研究院、中国环境监测总站、清华大学、北京大学等单位，以及19个省(区、市)共同组成的规划编制组，立足于我国国情，借鉴国际经验，历经两年多的时间，通过“两上两下”，完成了编制工作。《规划》作为我国第一部综合性大气污染防治规划，是落实国务院《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》、“十二五”国家环保目标的一项重要工作，是“十二五”环境保护规划的重要组成部分，是当前和今后统领我们开创大气污染防治工作新局面的纲领性文件。
记者:您提到“十二五”期间大气污染防治面临的形势严峻且压力巨大，针对这一形势，《规划》提出了什么样的目标，围绕目标有哪些工作任务？
赵华林:《规划》以切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的大气环境问题作为规划的根本出发点与落脚点，以质量改善为目标导向，科学编制规划内容，提出“十二五”大气污染防治工作要求，可以概括为:围绕一条主线、明确两类目标、把握三大策略、紧抓四项任务。
围绕一条主线:坚持以人为本，改善环境质量，是环保工作的出发点和落脚点。《规划》紧紧围绕切实改善大气环境质量的一条主线，确定规划目标与工作任务。
明确两类目标:在综合考虑重点区域的大气污染现状与特征、新环境空气质量标准的要求、国民经济与社会发展规划、减排潜力等因素的基础上，提出了“十二五”时期重点区域大气污染防治目标:一是质量改善目标，到2015年，重点区域环境空气质量有所改善，可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物年均浓度分别下降10％、10％、7％、5％，臭氧污染得到初步控制，酸雨污染有所减轻；二是提出污染减排目标，到2015年，重点区域二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘排放量分别下降12％、13％、10％，挥发性有机物污染防治工作全面展开。
把握三大策略:解决区域性复合型大气污染问题，控制细颗粒物污染，须实施多污染物协同控制，强化多污染源综合管理，开展区域联防联控，概括说就是“协同”、“综合”、“联动”:在控制对象上，对二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物多污染物进行协同控制；在控制领域上，对工业源、面源、移动源进行综合控制；在控制方式上，推进区域各城市之间的联防联控。
紧抓4项工作任务:为实现规划目标，规划提出了4项工作任务。一是统筹区域环境资源、优化产业结构与布局；二是加强能源清洁利用、控制区域煤炭消费总量；三是深化大气污染治理、实施多污染物协同控制；四是创新区域管理机制、提升联防联控管理能力。
记者:《规划》有哪些创新与重要突破？
赵华林:《规划》是我国第一部综合性大气污染防治规划，是我国“十二五”大气污染防治的最主要抓手，标志着我国大气污染防治进入了新的阶段。《规划》最鲜明的一个特点就是将“改革、创新、转型”贯穿于规划始终，积极探索环境保护新道路。总结起来，《规划》有如下几点创新与突破:
第一，在防治思路上，首次提出了以质量改善为目标导向。长期以来，大气污染防治工作以控制主要污染物排放量为根本目标，取得了一定的成果。但是，由于其他大气污染物排放量的增加，减排的成效与大气环境质量状况、人民群众的切身感受并不完全一致。《规划》首次提出了环境质量改善的目标，并将人民群众最关心的PM2.5纳入指标体系。在京津冀、长三角、珠三角等地区，对PM2.5提出更高的要求。
第二，在防治模式上，提出了要从经济社会再生产的全过程解决大气污染问题。主要有以下几点转变:在防治对象方面，逐步由一次污染物控制向一次与二次污染物并重转变；在控制领域方面，逐步由单一污染源控制向工业源、移动源、面源等多污染源综合控制转变；在控制方式方面，在切实落实地方人民政府辖区空气质量负责制的基础上，推进在空气流通传输区域之间的联防联控。
第三，在方式手段上，创新了多项大气环境管理政策。一是实施特别排放限值。新建的火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等重污染行业以及燃煤工业锅炉，实施最严格的排放标准，从源头控制污染物排放；二是开展煤炭消费总量控制。探索在京津冀、长三角、珠三角区域与山东城市群积极开展煤炭消费总量控制试点，努力降低区域煤炭消费总量；三是执行新增污染物倍量削减替代。把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，新建排放二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的项目，实行污染物排放减量替代，实现增产减污；对于重点控制区和大气环境质量超标城市，新建项目实行区域内现役源两倍削减量替代；一般控制区实行1.5倍削减量替代；四是开展城市达标管理。对不达标的城市，根据超标的程度，提出分期分批限期达标要求。空气质量超标城市人民政府应当制定限期达标规划，采取更加严格的污染治理措施，按期实现达标。
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记者:《规划》中“三区十群”的重点范围选取是出于什么原则？
赵华林:规划划定了13个大气污染防治重点区域，包括京津冀、长三角、珠三角地区，辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群，涉及19个省(区、市)，117个地级及以上城市，规划面积132.56万平方公里。
在重点区域的选择上，综合考虑了社会经济发展水平、大气污染现状等因素。规划范围所涉及的13个重点区域是我国东、中、西部经济较为发达、人口最为密集、污染最为严重的代表性区域，以占全国14％的国土面积，集中了全国近48％的人口，产生了71％的经济总量，消耗了全国52％的煤炭，排放了48％的二氧化硫、51％的氮氧化物、42％的烟粉尘和50％的挥发性有机物，单位面积污染物排放强度是全国平均水平的2.9~3.6倍。巨大的污染物排放负荷导致重点区域大气环境污染十分严重，有约82％的城市达不到国家二级标准，以PM2.5为特征的复合型大气污染日益突出。
对各个重点区域涵盖城市范围的划定上，《规划》综合考虑了区域内大气污染物传输特征与环境空气质量状况，结合行政区划和城市空间分布等因素。重点区域内各城市一般是连片发展，在地理位置上相互毗邻，在经济发展上密切联系。同时，受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出；区域内城市大气污染变化过程呈现明显的同步性，重污染天气一般在一天内先后出现。
总之，13个重点区域，大气污染防治历史欠账多，在积极偿还旧账的同时，还要应对经济社会发展不断产生的新型污染物和污染格局的挑战。因此，以上述区域为规划范围，突出了“十二五”我国大气污染防治的重点，先行先试，以点带面，推动全国大气污染防治工作迈上新台阶。
记者:《规划》对于“十二五”期间建立重点区域大气联防联控机制出台了什么具体措施？
赵华林:酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，引起了社会各界的广泛关注。分析其原因，首先是大气环流造成城市间污染物相互影响；其次是依靠城市“各自为战”，并没有形成区域性治污合力。为保障北京奥运会、上海世博会和广州亚运会的空气质量，华北六省(区、市)、长三角三省(市)和珠三角地区打破行政界限，成立领导小组，签署环境保护合作协议，编制实施空气质量保障方案，实施省际联合、部门联动，齐抓共管、密切配合，取得了积极成效。这些成功的经验告诉我们，联防联控是改善区域空气质量的有效途径。
《规划》将区域联防联控作为核心思想之一，贯彻于规划的始终，具体落实有如下几个体现:
第一，区域联合防控与联合治理。《规划》坚持统一管理、整体推进的原则，以区域整体环境空气质量改善为目标，打破行政边界，进行统一规划，对区域内不同行政单元(省或城市)提出统一的规划目标指标和共同的污染控制措施要求，以期减轻区域内不同城市间大气污染传输的相互影响。
第二，构建联防联控新体制新机制。为推进各省(区、市)迅速有效的联动，《规划》提出“十二五”期间在重点区域实施5项机制创新:一是建立统一协调的区域大气污染联防联控工作机制，建立区域大气污染联防联控联席会议制度，统筹协调区域大气污染防治工作；二是建立区域大气环境联合执法监管机制，发挥各区域环境保护督查中心职能，加强对区域大气污染防治工作的监督检查与考核；三是建立重大项目环境影响评价会商机制，新建项目要征求公众和相邻城市意见；四是建立环境信息共享机制；五是建立区域大气污染预警应急机制，开展区域大气环境质量预报，建立区域重污染天气应急预案，构建区域、省、市联动一体的应急响应体系。
第三，提升区域大气污染联防联控管理能力。一是建立统一的由城市和区域空气质量监测点位共同组成的区域空气质量监测体系，为城市和区域空气质量管理工作提供支撑；二是加强重点污染源监控能力建设，全面加强国控、省控重点污染源在线监测能力建设；三是推进机动车排污监控能力建设，推进机动车污染监控机构标准化建设；四是强化污染物排放统计与环境质量管理能力建设，开展挥发性有机物与非道路移动源排放摸底调查。
记者:PM2.5与灰霾天气是重点区域目前面临的最棘手大气环境问题，也是当今的社会关注焦点，请问《规划》针对PM2.5污染控制的有力举措有哪些？
赵华林:控制PM2.5污染是一项复杂的系统工程，可以说控制PM2.5污染本身就是大气污染的综合防治工作的集中体现。为切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的细颗粒物污染问题，《规划》采取了如下有力举措:
一是，在规划目标上，设置了PM2.5
质量改善目标。到2015年，重点区域细颗粒物年均浓度下降5％，针对京津冀、长三角、珠三角等复合型污染严重的特点，提高了细颗粒物控制要求，细颗粒物年均浓度下降6％。
二是，在防治措施上，防控一次污染与二次污染并重。在开展二氧化硫、氮氧化物总量控制的基础上，新增了烟粉尘与VOCs的控制要求。
三是，在防治力度上，行业、标准等全面加强。继续提高环境准入门槛，制定实施大气污染物特别排放限值，建立重点地区煤炭消费总量控制制度，采取更加严格、全面的大气污染防治综合措施。优化能源结构，例如加快发展天然气与可再生能源，优化能源结构。根据国家能源消费总量控制目标来进行煤炭的总量控制并推进煤炭的清洁利用。在控制工业点源污染的基础上，突出抓好燃煤小锅炉、工地扬尘、餐饮油烟等面源污染以及机动车等移动源的污染防治工作，大力削减颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放量。
最后，在监测能力上，增加PM2.5监测因子。《规划》要求各省(区、市)按照“十二五”国家空气监测网设置方案的要求逐步开展城市空气质量监测点位的能力建设，所有城市监测点位新增细颗粒物、臭氧、一氧化碳等监测因子和数字环境摄影记录系统，开展全指标监测。2012年12月底前，空气质量新标准第一阶段实施城市要按空气质量新标准要求开展监测并发布数据，并鼓励具备条件的地方提前实施。
记者:《规划》中首次提出开展重点行业挥发性有机物控制，请详细介绍“十二五”期间重点区域、重点行业挥发性有机物的减排举措有哪些？
赵华林:挥发性有机物排放存在于经济社会生活的方方面面，与每个人都息息相关。我们在《规划》中提出了开展重点行业挥发性有机物控制，主要措施包括:
第一，开展挥发性有机物摸底调查。针对石化、有机化工、合成材料、化学药品原药制造、塑料产品制造、装备制造涂装、通信设备计算机及其他电子设备制造、包装印刷等重点行业开展挥发性有机物摸底调查，摸清排放系数并编制排放清单，掌握排放情况。
第二，完善相关标准与法规。完善重点行业挥发性有机物排放控制要求和政策体系，加快制定相关行业挥发性有机物排放标准并确立监测技术规范以及监测仪器标准。
第三，开展重点行业污染治理。全面开展加油站、储油库和油罐车油气回收治理；大力削减石化行业挥发性有机物排放，全面推行LDAR(泄漏检测与修复)技术；积极推进有机化工等行业挥发性有机物控制，通过安装高效密封的浮顶罐控制有机物挥发；加强表面涂装工艺挥发性有机物排放控制和推进溶剂使用工艺挥发性有机物治理。针对汽车制造与维修、船舶制造、集装箱、电子产品、家用电器、家具制造、装备制造等企业全面提高水性、高固份、粉末、紫外光固化涂料等低挥发性有机物含量涂料的使用比例，优化喷漆工艺与设备并安装高效回收净化设施。
第四，开展挥发性有机物污染综合防治试点。建立城市、工业园区或企业不同层次的VOCs综合防治试点，开展排放调查与测算，推广排放控制技术，探索监督管理制度，为今后全面控制挥发性有机物奠定基础。
记者:机动车排放现已成为大气污染重要原因，规划对于机动车污染防治有哪些重要举措？
赵华林:2011年，全国机动车保有量达到2.1亿辆，汽车产、销量均超过1840万辆，连续3年居世界第一。机动车为群众生活带来便利的同时，也带来了严重的交通拥堵、大气污染等突出问题。尾气排放已成为我国空气污染的主要来源，是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因。同时，由于机动车大多行驶在人口密集区域，尾气排放直接威胁群众健康。据测算，“十二五”期间我国还将新增机动车1亿辆以上，新增车用汽柴油消耗1亿至1.5亿吨，由此带来的大气环境压力十分巨大。
针对机动车污染严重问题，《规划》全面系统地部署了下一步工作，主要从“车—油—路”等方面采取综合措施:一是促进交通可持续发展。大力发展城市公交和轨道交通，探索调控大型城市机动车保有总量或出行量，努力提高道路通行能力。二是推动车用燃料升级。抓紧颁布实施第四、第五阶段车用油品标准，争取尽早供应，以改善车用油品升级相对滞后的状况。三是继续提升新车排放控制水平。全面落实国家第四阶段机动车排放标准，鼓励有条件的地区执行更严格的环保标准，从新车源头控制污染排放。四是着力抓好高排放黄标车淘汰工作。1辆黄标车的排放相当于28辆国四标准汽车，京津冀、长三角、珠三角地区要基本淘汰辖区内所有黄标车辆。五是强化车辆环保监管。切实加大对新生产机动车的检查力度，全面推行机动车环保标志管理。
记者:为了推进重点区域大气污染防治工作有序开展，保障规划目标与任务顺利完成，在资金投入、政策管理、贯彻落实等方面是如何安排的？
赵华林:为确保目标和任务落实到位，《规划》提出了健全5项工作机制、创新8项管理政策、加强4项大气环境监管能力建设，并提出了6项保障措施。重点表现在以下几个方面:
首先，明确责任，加强组织领导。根据《大气法》规定，地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责。因此，必须明确地方人民政府是重点区域大气污染防治规划实施的责任主体，应按照规划要求，制定本地区大气污染防治实施方案，并将规划目标和各项任务分解落实到城市和企业，明确部门职责分工，组织各有关部门协调配合，确保任务到位、项目到位、资金到位、责任到位。同时，在全国环境保护部际联席会议制度下，定期召开区域大气污染联防联控联席会议，统筹协调区域内大气污染防治工作。京津冀、长三角、成渝、甘宁等跨省区域，成立由环境保护部牵头、相关部门与区域内各省级政府参加的大气污染联防联控工作领导小组；其他城市群成立由主管省级领导为组长的领导小组。
其次，加强监督，严格考核评估。为落实大气污染防治责任制，环境保护部会同国务院有关部门制定考核办法，是规划目标落实到位的重要保障。这一办法提出，每年对重点区域大气污染防治规划实施情况进行评估考核；在规划期末，组织开展规划终期评估。规划年度考核与终期评估结果向国务院报告，作为地方各级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制，并向社会公开。
第三，拓宽融资渠道，加大资金投入。建立政府、企业、社会多元化投资机制，拓宽融资渠道。污染治理资金以企业自筹为主，政府投入资金优先支持列入规划的污染治理项目。中央财政将采取“以奖代补”、“以奖促防”、“以奖促治”等方式，加快地方各级政府与企业大气污染防治的进程。地方人民政府根据规划确定的大气污染控制任务，将治污经费列入财政预算，加大资金投入力度。
第四，健全法规标准，完善经济政策。尽快填补重点行业排放标准的空白，加快制定重点行业技术政策与规范。实施优质车用燃油税收优惠，推行政府绿色采购，全面落实脱硫脱硝电价，调整进出口税收政策，研究征收挥发性有机物与扬尘排污费。
第五，加强宣传教育，形成良好舆论氛围。深入学习宣传《规划》，是当前和今后一个时期重要任务，我们要把思想和行动统一到《规划》的要求和部署上来，动员全社会积极参与大气环境保护，为改善大气环境质量营造良好的氛围。
