人，假如没有了身份证，一系列负面连锁反应很快就会接踵而至。比如，不能乘火车、搭飞机、住旅店，不能办理银行业务，不能参加考试，甚至连结婚生育都会受到限制。"牵一发而动全身"，小小一张身份证，辐射范围却很大，它的重要性不言而喻。

　　对企业而言，也有它的身份证。在环境领域，可以说，排污许可证就是企业能够进行污染物排放的身份证明。简言之，只有具备了这个证件，企业才可以排污，倘若没有，就等于不具备这样的权利。

　　"理儿是这么个理儿，可有时实际情况却并非如此。"不止一位工作在基层一线的环保工作者，发出了这样的感慨。

　　没有根本定位，缺少法律依据，难以构成威慑力，实际效用往往不足……矛盾、困惑、无奈、探索、期待，各种复杂的情绪交织在一起。一张排污许可证带来的纷繁复杂，让这些基层环保工作者五味杂陈。

　　■困惑－－地位尚不明确

　　"排污许可证，我们对它到底应该持一个什么态度？"

　　作为一项重要的环境管理手段，排污许可证制度自实施以来，在防治环境污染、规范排污行为等方面所发挥的积极作用，正在逐步显现。进入社会发展新阶段，党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局，把生态文明建设放在突出地位，要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度以及生态补偿制度。排污许可证制度需要在总结实践经验，特别是检讨不足之处的基础上，尽快予以完善。

　　谈到排污许可证制度，江苏省环保厅法规处副处长刘海东紧锁了一下眉头:“对待排污许可证的态度，目前，环保界尚未完全统一起来，国家有关部门也还没有达成高度共识，因此，排污许可证在环境管理领域内的地位也就较难清晰地确定下来。《排污许可证管理条例》一波三折尚未出台就是一个很好的说明。”

　　有着同样困惑的人不只刘海东一个，江苏省环保厅总量处处长刘晓磊也深有感触:“按道理说，这是一种行政许可行为，应该是非常严肃的法律行为，但首先我们在法律层面就缺少依据，无疑这就导致了一些污染企业即便没有通过许可也照常在排污。”

　　追溯排污许可证制度在我国一路走来的历程，可以发现，早在20世纪80年代中期，我国各级环保部门就已经开始了对排污许可证管理制度的研究和探索。1988年3月20日，原国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出在浓度控制的基础上，通过排污申报登记与复核，向企业发放水污染物排放许可证，逐步实行总量控制。

　　而排污许可证究竟应该怎么发？怎么管理？排污许可证在整个环境管理领域内究竟应该居于一个什么位置？对此，国家却没有给出明确答案。

　　排污许可证的立法工作，依然任重道远。

　　在历经漫长的等待之后，终于，在2000年9月1日起施行的《大气污染防治法》，以及2008年2月28日修订通过的《水污染防治法》这两部重要的法律规定中做出了对排污许可证的相关规定。“然而，也仅仅是原则性规定。”刘海东说，《水污染防治法》和《大气污染防治法》对这项制度只是做了原则性规定，对排污许可证的立法也都是授权国务院来进行。

　　2003年，原国家环保总局启动了《排污许可证管理条例》的立法工作，期间做了大量的调研、论证和征求意见工作。

　　然而，当许多人以为希望不再遥远的时候，迎来的又是漫长的等待。

　　对于《排污许可证管理条例》立法进程为何不尽如人意的原因，2009年，在答复第十一届全国人大代表张全等30名代表联名提出的《关于尽快出台〈排污许可证管理法〉的建议》时，议案办理部门给出了这样的答案——

　　目前，《排污许可证管理条例》立法进展过程中，仍存在一些问题有待解决:

　　一是在排污许可证发证范围和内容等一些关键问题上仍存在较大分歧意见，影响了起草工作进展。如，排污许可证是作为落实总量控制指标的手段，还是作为统一和贯穿环保基本管理制度的“一证式”管理手段，认识不尽一致。

　　二是在排污许可证的核发主体的规定上不一致。根据《水污染防治法》第二十条及《水污染防治法实施细则》第十条规定，排污许可证的发证机关为地方各级环境保护部门；但根据《大气污染防治法》第十五条第二款规定，发证机关为地方各级人民政府。发证机关不统一，难以实施综合性的排污许可证制度。