推动环境信息公开渐成全球趋势，合理有序的公众参与，可以有效解决环境问题，促进科学发展和社会和谐。

　　但是，近年来，一些项目遮遮掩掩上马，在环评过程中未能让公众充分了解相关信息、参与项目评价，最终引发群体性事件的不在少数。很多公众对环境影响大的项目持不了解、不理解、不支持的态度，暴露出当前环评中公众参与存在的缺陷。

　　在近日召开的中欧环境治理项目环境信息公开与公众参与环境决策培训研讨会上，中外环境管理专家就以下问题提出了各自的看法:在利益诉求不一致的情况下，环境信息如何使用，才能成为一个有效的管理工具？公众如何参与，才能更好地维护合法的环境权益？制度怎样完善，才能帮助项目赢得民心？

　　合法完成环评公示和公众参与程序
　　利益相关者为何还不知情？

　　"说我哪怕说了一、两句真话，下一次政府就不让我来参加听证了。"这是一位听证代表私下的诉苦。一些地方举办的听证会，听证代表由政府选定，口径也是政府规定的，无法真实地反映利益相关者的意愿。

　　一些项目遮遮掩掩上马，在环评过程中，选取代表不科学，决策过程不公开，让公众无法充分了解相关信息，参与项目决策。

　　由于相关法律中并没有对"相关公众"做出明确的定义，一些有意参与环境决策的"相关公众"被拒之门外。

　　那么，究竟谁才是"相关公众"？欧盟的《奥胡斯公约》明确划定了参与环境政策的公众，"相关公众"是指最有可能受到某项政府决策影响的公众群体，或利益相关的公众群体，可以是符合以上描述的任何个人及包括非政府组织和跨界利益相关者在内的任何组织。

　　中欧环境治理项目工作组负责人、环境保护部环境与经济政策研究中心环境战略室主任俞海认为:"相关公众"是指最可能受到某项政府决策影响的公众群体，这里应该包括倡导环境保护的非政府组织。"我们现在的立法正在进行改变，使得更多的公众能够参与进来。比如说非政府组织，可以作为相关的或者是有利益诉求的机构，参与到公众磋商和环评过程当中来。"

　　开展环评公众参与，公众代表选取数量和范围能否真正代表受影响的群众，一直是业内争议非常大的问题。目前，在全国来讲很难找到一个统一的标准。部分地区结合本地实际情况，发布了公众参与实施细则，就公众参与的对象、人数、范围进行了详细规定。广东省规定，调查数量团体不少于20家，个人调查原则上不少于50人；上海市不但扩大了公众参与的范围和具体调查数量，还针对公众参与的实施主体做了一些进一步的要求。

　　中欧环境治理项目组成员、环境保护部环境发展中心环境影响评价研究中心主任王亚男说，对于人口稠密地区，一个建设项目调查50个人是相对合理的，或者说也是容易去操作的。由于各地情况差异非常大，很多西部地区，方圆多少公里都没有人居住，在这种情况下，找到50个人进行调查，则变成一件十分困难的事情。"因此，调查数量和范围全国很难统一标准，地方性的规定可能更切合实际，也更容易操作一些。"

　　项目组建议:
　　环保部门在信息审批环节增加对项目审批内容的信息公开，可重点公示项目主要环境影响及减缓措施，公众参与全过程及结果等。让公众更深入地了解拟建项目应采取的环保措施及效果，一方面可以保障公众的知情权，让公众对项目有更深入的了解；另一方面，也可以使公众参与到环境监管工作中来，有助于环保部门工作。
　企业说的是一套，民间传闻又是另一套
　　公众如何提高参与能力？

　　受传统社会中集权思想的影响，中国的老百姓不太习惯于参与政府决策，面对这样一个重大的权利，或者说有可能去决策某件事的时候，公众显得有点力不从心，于是采取什么都相信，或者是什么都不相信的策略。

　　一位资深环评师告诉记者，在2003年《环境影响评价法》刚刚实施的时候，环评公司做公众参与工作的时候，面临着巨大的阻力。这个阻力不是来自于老百姓反对这个项目，而是来自于老百姓不习惯于参与环境决策，"他会很奇怪，建设这个项目为什么要来问我的意见，你们是干什么的，我为什么要告诉你。"调查人员像发楼盘广告传单的人一样，必须表现出非常友善样子，有时甚至需要准备一些小礼品，吸引公众听调查人员的介绍，吸引公众填写意见调查表。

　　环评实施10年来，相关单位通过环评当中的公众参与，宣传了环境保护的理念，让老百姓了解了环评这项制度，让老百姓切实了解到自己的环境权益，提高了公众环境意识。

　　出于对自己切身利益相关的环境权益的保护，公众也由过去"要我参与"变为"我要参与"。

　　当公众充满热情地迈出参与环境决策的第一步后，参与能力不足成为他们面临的第一道难关。

　　厦门PX项目招来公众强烈反对转移至漳州后，环境保护部环境发展中心的环评中心承接了项目的环评。在第一次公众参与的座谈会上，PX项目遇到了来自公众的巨大阻力。

　　当地流行的一个说法是，这个PX项目建成之后，会使用到一种气体，如果发生泄露的话，这个气体会造成200平方公里的树木死亡。"掌握一定环境知识的人都知道，PX项目产生毒性绝对不会有如此大的威力，当地老百姓却信以为真。"王亚男说。

　　环境科学知识方面严重的不足，让一些老百姓没有能力去判断消息的真假，也丧失了参与决策的最佳机会。"当我们把PX项目的原料、产品以及所有涉及有毒有害物质的信息对老百姓进行公布之后，老百姓的情绪就平复了很多。"王亚男说。

　　这次经历让她对加强公众参与相关方的能力建设有了更深的认识。"相关方既包括公众也包括评价单位，也包括建设单位，甚至于审批部门，大家都有这样的一个义务去提高公众参与的能力，来共同让这件事做得更加有效率、有效果。"王亚男说。

　　项目组建议:
　　环保部门及社会应共同努力，加强宣传，培养和提高公众参与环保的能力。

　　在实践中，公众往往不能区分什么是环境问题，是不是环境问题，建议加大环保知识宣传和项目信息公开，帮助公众提高认识，能够做到明辨是非，既不被社会上的一些谣言所欺骗，也不会受到个别无良企业的蒙蔽。

　　反对意见占了大多数，项目仍能完成审批手续
　　公众意见为何说了不算？

　　广东省佛山市交通运输局近日召开了一场特殊的"质询"会。魁奇路某小区90多名业主代表挤满了会议室，就魁奇路东延线高架方案向交通部门以及方案设计单位发出连珠炮式的追问:偌大一个项目，为何只有一个方案？能否不建高架？

　　由于担心此前公示的魁奇路东延线二期高架方案会给小区带来噪声、尾气及灰尘污染，业主代表要求取消这一方案。同时，他们也对这一项目环评公示中的公众参与提出强烈不满，"我们多次向各部门提出反对意见，结果没有任何改变，也没有看到多种方案。"

　　魁奇路某小区90多名业主代表的遭遇在很多地方并不鲜见，近年来，公众对一些项目可能对自身生活环境产生的影响十分关切。因为一些项目环评公示的内容存在不规范、不清楚、公示期限不够等问题，未能让公众充分了解相关信息、参与项目评价，因此，公众对项目环评中的信息公开和公众参与方面存在的问题表达出诸多不满，在有些地区，甚至引发群体性事件。

　　中国与欧盟成员国的差距是什么呢？在研究环评制度十多年后，王亚男发现，差距在最终意见采纳的公告方面。在实际操作中，建设项目按照《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求，公示环评信息、收集公众意见，对于公众意见要提供采纳或不采纳的说明，但没有规定公众反对率与环评结论的关系。

　　"我们最终做的决策没有很详细地告诉公众，或者说公众的意见如何被考虑了？被采纳了多少？公众都不知道，于是引发私下猜忌，引发社会矛盾，这是制度设计的欠缺。"王亚男说。

　　《环境信息公开办法(试行)》，第十一条提到，环保部门应该在职责权限范围内向社会主动公开以下政府环境信息，其中第八款规定，必须公布建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果。之前只是对审批结果进行了一个公示，这个项目批了还是没批，如果批了，批它的规模是多少，批它的措施是如何的，地方政府应该对它进行怎样的环境监管，这些内容都没有要求去公示，在公众参与的最后一个环节，公众的意愿没有得到一个很好的回应。

　　环境保护部近期提出了建设项目环境影响报告书简本编制要求，自9月1日起，建设单位报批项目环境影响报告书时，同时提交报告书简本。环境保护部须在其政府网站上同时公开这一简本的内容。"在这个环节补齐了之后，环评当中关于老百姓提的那些意见、建议和要求，有多少被采纳了，都能得到很好的补充。"王亚男说。

　　外方环境治理专家菲利普·贝士荣认为，要让公众满意，信任是前提条件。建立互信很难一蹴而就，而是需要一个长期的过程。政府和企业需要不断向公众作解释，通过实践，让公众见证政府和企业的努力，包括引入创新技术，处理污染物，以及废物的回收利用等。

　　项目组建议:
　　尽快制定出台公众参与实施导则，供相关方参考，既便于建设单位和评价单位操作公众参与各流程，也便于公众参与和认可决策结果。

　　表面看是环境诉求，背后则有多种利益博弈
　　距离公众满意还有多远？

　　“公众对当前环评中的公众参与产生不满情绪的主要原因是，相关制度之间缺少配合。”在王亚男看来，很多矛盾从表面上看起来是环境问题，但是深究背后的原因不仅仅是环境问题，而是借着环境来表达其他的诉求。

　　由于其他行业主管部门的行政审批不需要进行公众参与工作，使得环评中的公众参与成为当前社会矛盾的集中发泄口。

　　近年来，多起涉及环保的社会群体性事件中，很多是公众以环境问题为借口，发泄对征地拆迁、各类补偿不到位等问题的不满，而真正跟他环境利益相关的问题其实并没有那么多。要解决这些问题，仅靠完善环评中的公众参与是远远不够的。

　　王亚男以水桶定律举例，一只水桶能装多少水取决于水桶中最短的一块木板而不是最长的那块木板。她认为，现在，最长的那块板就是环评，这块长板补齐也有它的引领和示范意义，但是可能对增加这个桶的容量没有切实的帮助。要补齐这个木桶当中最短的那块板，才是解决整个问题的核心。

　　目前，环评当中的公众参与恰恰是各项管理制度当中最长的那块板，它已经是中国各项行政管理当中，在听取公众意见方面做得最多的制度。

　　是不是已经足够好了？肯定没有。相比其他制度而言，是做得最多的，最贴近老百姓的。那么改进它，当然对自身的完善是有好处的，但是这只桶仍然装不了多少水，最需要做的是，其他制度当中公众参与的改善。

　　“我并不反对当前环境保护部所出台的各项关于公众参与改进或者说严格要求的一些文件或者做法，但是它对根本解决问题，不能说完全没有帮助，却并非决定性的。”王亚男说。

　　项目组建议:
　　在土地、水利、建设等多领域均应设置公众参与环节，对于征地、补偿等社会矛盾多的热点问题，在审批过程中也进行信息公开，充分听取公众意见，避免激化社会矛盾。

　项目介绍

　　中欧环境治理项目是中国和欧盟共同资助的技术援助项目，由环境保护部环境与经济政策研究中心(PRCEE)负责实施，项目将持续5年，于2015年12月结束。

　　中欧环境治理项目(EGP)的重点是环境信息公开、公众参与环境规划和决策、环境司法以及企业环境社会责任四个领域。旨在通过借鉴欧盟环境治理政策及经验，结合项目实施中的伙伴成果，进一步推动我国环境治理，强化公众参与，增强企业责任心，以减少因损害环境及环境管理不善而对社会造成的危害。

　　中欧环境治理项目是中欧环境合作的一个关键领域，中欧环境治理公众参与项目则是中欧环境治理项目中的一个子项目。这一项目将纳入欧盟成员国在公众参与和企业参与环境治理方面的经验，以及这些经验如何进行调整，以适应中国的国情。