近年来，我国相继发生了一些环境群体性事件，从上海磁悬浮项目到厦门PX项目，从什邡钼铜项目到启东污水排海项目，参与人数越来越多，涉及范围越来越广，影响程度越来越大，环境问题已成为社会关注的焦点。

　　这些群体性事件无一例外都与环境保护，特别是环境影响评价有着或多或少的联系，既给人警示，也催人反省。作为连接上层决策和公众参与的交流平台，环境影响评价发挥了越来越重要的作用。作为公众参与决策的主渠道，环境影响评价公众参与被寄予厚望，各类诉求便利用这个渠道向决策层传达。

　　我国正处在工业化、城镇化和农业现代化集中发展的关键时期，各类建设如火如荼，各类矛盾相互交织，错综复杂。国家确定了科学发展的主题和转变经济发展方式的主线，今后一段时期，既要保增长，促转变，又要惠民生，促和谐。

　　作为环境保护优化经济发展、推动科学民主决策的重要抓手，既要完善环境影响评价公众参与体制，深化公众参与创新，充分发挥公众参与在环境决策中的作用，又要清晰界定环境影响评价中公众参与的作用边界，避免将其无限制放大。

　　公众参与是科学民主决策的基础，是体现民主、民生、民意的重要形式，我国非常重视信息公开和公众参与。2008年5月，《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法(试行)》颁布实施，有利于人民群众的环境知情权、监督权和参与权。2006年3月，《环境影响评价公众参与暂行办法》实施，明确规定环境影响评价过程中要开展公众参与，并公布了公众参与程序、内容和方式。这是我国行政审批环节第一个，也是目前唯一一个真正意义上的公众参与规范。《环境信息公开办法(试行)》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的实施，是我国行政审批环节信息公开和公众参与的一个重大突破。

　　长期粗放式发展，在带来巨大经济和社会效益的同时，也带来了巨大的资源浪费和严重的环境污染。近年来，我国环境问题呈复合式、集中式暴发，环境风险凸显，经济发展与环境保护之间的矛盾日趋尖锐。公众参与环境影响评价，有助于公众行使环境知情权、参与权和监督权，提高公众的环境意识，共同推动我国环境问题的解决，推进环境保护新道路建设；有助于公众参与环境决策，促进决策民主化，降低决策风险，提高决策科学性；有助于建立政府和民众的沟通交流平台，使决策部门及时、真实了解民意，缓解社会矛盾，促进社会和谐与进步。

　　当前，各类社会矛盾交织，环境影响评价中的公众参与成为公众“泄愤”的重要工具，如不有效应对、科学处置，将对我国的经济社会发展和环境保护带来严重的不利影响。

　　因此，我们既要创新公众参与制度，提高公众参与的有效性，又要明确公众参与的性质与目的，避免环境影响评价中公众参与成为引

起社会矛盾集中性爆发的工具，造成群体性事件。让公众参与真正成为润滑剂，而不是导火索。

 

参与成为一种奢求？

    经过多年的发展，我国环境影响评价中的公众参与逐步走向完善和规范，环境影响评价发挥了越来越大的作用。但是，也应看到，公众参与制度还存在很多问题。

　　同时，环境影响评价公众参与成为公众参与整个决策的平台，成为各类社会矛盾暴发甚至暴力冲突的“导火索”或“着火点”，甚至出现过度维权的苗头。

　　问题一　公众参与地位有待提高

　　尽管《环境信息公开办法(试行)》和《环境影响评价公众参与暂行办法》颁布实施后，部分省市相继发布了地方环境信息公开办法和环境影响评价公众参与管理办法，并取得了积极成效。

　　但是，政府并未发挥公众在参与管理和监督过程中应有的作用，环境影响评价中公众参与的执行与落实主要依靠建设单位和环评单位，公众参与的深度与广度难免受到有形无形的制约。

　　问题二　　参与对象缺乏代表性和广泛性

　　尽管《环境影响评价公众参与暂行办法》规定公众须包括“受建设项目影响的公民、法人或其他组织的代表”，但实际工作中确定利益相关者时往往并未遵照，或未严格遵照有关要求。

　　比如一些单位随意发放调查问卷凑数，故意回避主要的利益受损者，尽量选取受益的公众，以至于绝大多数环境影响报告书中公众对规划或建设项目的满意度颇高。

　　还有一种情况是，随意缩小公众范围，某些单位甚至仅选取规划范围或项目建设范围内的对象进行公众参与。如东北沿海某石化项目、长江上游某石化基地、下游某化工园区等环境影响面广，而公众参与对象仅局限于厂址附近。

　　在近日召开的全国环保系统政府信息公开工作会议上，环境保护部部长周生贤指出，环保部门在项目环评的受理和审批中，要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性以及公众意见采纳情况作为审查重点。

　　问题三　　内容设置避重就轻

　　环境影响评价中公众参与有效性不高的一个重要原因是公众获知的信息不全面、不真实，容易“误导”公众判断。

　　很多公众参与问卷对规划和建设项目的积极作用(主要表现在经济方面)阐述偏多，而社会、环境方面的影响则不足。环境影响避重就轻，影响范围和程度减小化，或避而不谈，或遮遮掩掩，公开的信息往往以达标排放来掩盖不利的环境影响，以专业术语误导公众，评价结论模棱两可，含糊不清，或夸大污染防治措施效果，美化环评结论，有意无意地影响公众的判断力，造成公众参与结论失真，公众参与流于形式。

　　如长江上游某石化基地所在地地下水渗透系数极强，下游是数万人的饮用水水源，仅1％的人持反对意见，不能不让人质疑。

　　问题四　　信息公开时间滞后

　　尽管《环境影响评价公众参与暂行办法》要求公众参与前规定时限内向公众告知环境影响评价信息，但很多单位并未遵照执行，一些重要的信息直至公众参与时才公开，甚至未公开。

　　受时间和专业所限，不少公众无法“筛选”、“消化”相关信息，往往不得不顺着规划编制单位或建设单位公布的信息和结论提出意见，并不能代表他们的真实想法。

　　由于建设项目环评已处于决策链的末端，环评信息公开时，项目建设地址基本确定，某些项目前期工作业已开展，公众意见对决策影响不大。至于补做的环评，由于规划已落实，项目已建成投产，公众参与只是一种形式或一道程序，一旦引起环境纠纷就很难解决。

　　针对上述问题，环境保护部要求进一步强化政务信息公开，实行环评受理、审批和验收全过程“三公开”，即项目受理情况和报告书简本公开，项目审批情况和政府承诺公开，项目环评批复和验收文件公开。从2012年9月1日起，各级环保部门受理项目环评时，在本部门网站上向社会公布项目环境影响报告书简本。

　　问题五    公众参与形式单一

　　公众参与一般有公众调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式，但目前大多是公众问卷调查，而且内容和格式设计往往千篇一律，大同小异。

　　公众问卷调查通常是以选择题的形式设置问卷，公众只能顺着问卷设计和调查人员的意思，被动地回答相关问题，加之受专业和时间所限，公众很难表达自己的真实意愿和想法。

　　对于一些涉及范围较广或环境影响较大，特别是涉及环境敏感区的项目，举行听证会和论证会等公众参与形式是很有必要的。

　　单一的参与形式，不仅局限了公众参与的范围，造成参与对象缺乏代表性和广泛性，而且导致公众意见失真，为以后的环境纠纷埋下隐患。

　　问题六　　公众意见未受到足够重视

　　《环境影响评价法》要求，规划编制单位和建设单位应认真考虑公众意见，并附具对公众意见采纳情况的说明，但公众意见并未受到足够重视。

　　不少环评报告书对公众意见处理过于草率，通常大篇幅阐述持赞成态度的公众意见，而对持有条件赞成，尤其是持反对态度的公众意见，则敷衍了事，遮遮掩掩，一笔带过。没有阐明公众反对的根本原因，亦未明确公众意见采纳或不采纳的理由。

　　这种公众意见处理程序化、公式化的弊端，造成公众参与的有效性大打折扣。

　　问题七　　过度维权迹象初显

　　环境影响评价中的公众参与几乎是决策部门与公众间唯一的“正规”交流平台，也几乎是公众参与决策的唯一有效途径，因此不可避免地成为公众的“出气筒”，造成公众过度维权现象增多，并呈加剧之势。

　　一些公众的要求已超出环境影响评价的范围，超出环境保护行政主管部门的权限。有些公众意见近似“无理”，造成不必要的损失和不良的影响。如某磁悬浮项目公众参与中，原线路附近的居民要求有关部门赔偿因改线带来的房屋贬值，显然超出了环评范围。

公众怎样参与更有效？

    “代价小、效益好、排放低、可持续”是环境保护新道路的核心思想，“可持续”既包括经济、社会与环境的协调发展，也包括经济、社会与环境各自的可持续发展。

　　“可持续”既要求均衡发展，又要求惠民生，促和谐。提高公众参与的有效性，既能推进科学决策，增强决策的效力，又能推进民主化进程，缓解社会矛盾。

　　对策一　　完善相关法律法规

　　法律法规是提高公众参与有效性的根本。

　　提高公众参与的有效性可以通过立法，赋予公众环境知情权、参与权和监督权等；明确规划单位、规划编制单位、项目建设单位、环评单位及评估单位等在公众参与中的权利、义务和职责；明确利益相关者选取的原则和方法。

　　同时，参照国外相关法律法规，规定我国公众参与的程序、阶段、范围、方式等，提出具体的要求和说明。

　　此外，还要规定决策部门与公众的互动流程及信息透明程度，并要求决策部门对公众意见采纳情况公示，接收公众的检查与监督。

　　对策二　　强化政府作用

　　首先要明确地方政府及相关部门在环境影响评价公众参与中的管理和监督作用，实行政府主导、建设单位和环评单位执行、相关部门监管的全过程管理程序。

　　政府切实做好管理与服务，制定公众参与管理细则，提高信息公开和公众参与的透明度和真实性，及时了解公众参与的动态，针对公众提出的各类问题，及时引导、疏通和解决，避免公众意见长期“束之高阁”，造成集中性暴发。

　　对策三　　早期介入和全过程参与

　　公众参与环境影响评价的时机越早，其所需成本越小，决策调整越容易，越能保证公众参与的有效性。公众参与的最佳时机与决策的环境影响、社会影响、决策调整成本、参与对象等因素有关。

　　但是，由于决策的不确定性，仅靠在环境影响评价某一阶段进行公众参与显然难以满足决策部门与公众之间的互动和公众参与决策的需求。

　　因此，鼓励在环境影响评价、环境监理、“三同时”环保验收各个阶段进行公众参与。

　　对策四　　明确利益相关者

　　识别适当的利益相关者是提高公众参与有效性的基础。

　　明确利益相关者的关键是界定环境影响及与之相关的社会影响范围，从个人利益、社会利益和公共利益角度，识别受决策直接或间接影响、有利或不利影响的群体，尤其是非自愿移民和最容易受到影响的群体。其次，要关注少数民族和弱势群体，包括老人、妇女、儿童、残疾人、低收入和受教育程度低的人群等。再次，要识别关注决策及其影响的非赢利性组织或群体，以及可能支持或反对决策的群体。

　　此外，利益相关者还包括决策制定单位、决策编制单位、投资方、环境影响评价机构、审批单位等与决策有直接关系的机构。其中，利益直接和间接受损的公众比例不宜少于60％。

　　对策五　　完善公众参与方式和内容

　　一般来讲，公众参与的模式或方式越多，其有效性也越高。但公众参与方式受公众参与阶段所限，而参与内容与参与方式密切相关。

　　环境影响评价阶段，由于决策范围、项目选址已基本确定，环境影响范围、程度已明确，因此这些信息须传递给公众，此时的参与对象既要有针对性，亦要有广泛性，公众参与方式包括专家咨询、公众调查、座谈会、论证会、听证会等。

　　专家咨询一般应以疑难问题和专业性问题为主，公众调查一般应用通俗性的非专业语言阐述，但不得遗漏或遮掩主要环境问题，其他参与方式可整合上述参与内容；环境监理以一般性公众调查为主，调查内容主要围绕决策落实和项目建设中实际出现的问题和改进建议；“三同时”竣工验收参与方式以公众调查为主，调查内容主要包括项目施工期和运营期的实际环境影响。

　　对策六　　提高公众参与透明度

　　信息透明有四层涵义:

　　一是环境信息要透明。规划编制单位和建设单位等应及时将诸如选址、选线、占地等决策的基本概况告知公众，将经科学预测的环境影响结果公布于众。

　　二是参与过程要透明。决策部门与公众间的互动与交流应遵循公开、公平、公正的原则。决策部门应将参与对象、受益与受损方、参与方式等公示。

　　三是公众意见处理结果要透明。环境影响评估部门、审批部门和决策部门应建立公众参与平台，将公众意见处理结果公布于众，并明确公众意见采纳或不采纳的理由，公众如果对此有不解或不同意见，可及时将信息反馈给有关部门，后者应及时给予答复。

　　四是决策落实过程要透明。如此，一则有助于提高公众参与的主动性和积极性，便于抑制或减小决策实施的环境影响，解决新出现的环境问题。二则有助于公众监督，便于监督环境违法行为，监督决策范围、规划、布局、项目厂址等变更及其带来的影响。

　　对策七　　完善公众参与监督体系

　　有效的公众监督与完善的监督程序和积极参与的公众团体有关。前者涉及两个序列，一个空间序列，即政策/法律—规划—计划—项目序列。另一个是时间序列，即环境影响评价—环境监理—“三同时”竣工验收—回顾性环境影响评价或环境影响后评价序列；后者包括公众的来源、素质、环境意识、维权意识等。

　　在空间序列中，上一级决策往往通过下一级决策来落实，因此下级决策不仅对本级决策进行公众参与，还应通过公众参与对上级决策进行监督，监督上级决策中公众意见的采纳情况和决策的落实情况，如建设项目公众参与中，既需征求公众对本项目选址、选线、环境影响、经济效益等方面的意见，还需弄清本项目与相关规划的一致性和协调性，监督包含本项目规划的公众意见采纳情况及规划落实情况。

　　在时间序列中，后一阶段工作往往是前一阶段工作的延续，因此后一阶段公众参与除了征求本阶段的公众意见外，还应监督上一阶段公众意见的采纳情况和工作落实情况。

　　作者单位:环境保护部环境工程评估中心