正常使用污染治理设施制度，是我国环境保护管理的一项重要制度，其目的是为了防止排污单位为了自身利益而擅自停运污染治理设施，将污染物直接或采取其他方式排放。

　　在执法中，作为一线环境监察执法人员，既要熟知相关环境法律、法规及规章中有关污染治理设施违法行为的规定，又要对污染防治设施的工艺过程全面了解和掌握，并结合行政执法解释，准确把握设施违章行为的特点，使案件及时、公正地予以处理。

　　■案情

　　企业废水处理设施发生故障并停运导致废水直排，行政处罚裁定企业限期整改、缴纳罚款

　　2011年5月11日，某县环境监察执法人员在对该县一家个体企业进行现场巡查时，发现这家企业在生产时其废水处理设施没有运行，生产废水流经处理设施的调节池后也没有使用提升机将其废水抽入初沉淀池，而是沿着调节池的池沿流入外排水沟直接排入环境当中。执法人员当即通知这家企业的负责人和企业负责管理污水处理设施的负责人来到现场，并在外排水沟进行了现场采样，同时制作了《环境监察现场检查笔录》并现场拍照，执法人员随即责令其恢复废水处理设施运行时，才发现提升机上面配套的电机已出现了故障，致使生产废水流经处理设施的调节池后无法再将其废水抽入初沉淀池。随后，执法人员又分别向这家企业的负责人和附近的居民作了《询问笔录》和《调查笔录》。后经县环境监测站监测，这家企业所排放的废水超过了国家规定的排放标准。

　　就此问题，县环保局行政处罚审议小组召开专门会议，认为这家企业擅自闲置水污染物处理设施，决定根据《水污染防治法》第七十三条规定，责令这家企业限期改正，并处应缴纳排污费数额两倍的罚款。

　　■分歧

　　是“擅自闲置”还是“不正常使用”？两种意见各不相同

　　在此案的审议过程中，有关执法人员对这家企业的环境违法行为如何认定产生了分歧。

　　第一种意见认为，环境监察执法人员在对企业进行现场巡查时，发现这家企业在生产时其废水处理设施未经环保部门批准，擅自闲置没有运行，并且所排放的废水超过了国家规定的排放标准。根据《水污染防治法》第二十一条第二款规定，企业事业单位和个体工商户的水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上地方人民政府环境保护主管部门批准。由于这家企业擅自闲置水污染物处理设施，加之也未经环保部门批准。因此，对这家企业的环境违法行为可以直接认定为闲置水污染物处理设施，并给予应缴纳排污费数额两倍的罚款。

　　第二种意见认为，虽然这家企业在生产时其废水处理设施未经环保部门批准，闲置没有运行，而污水沿着调节池的池沿流入外排水沟直接排入环境。但是执法人员同时发现处理设施上面提升机配套的电机已出现了故障，致使生产废水流经处理设施的调节池后无法将其废水抽入初沉淀池。从这家企业废水处理工艺上看，废水进入调节池后无法再将其废水抽入初沉淀池，导致处理设施后面的工序无法进行。所以，对这家企业的环境违法行为应当认定为不正常使用污染物处理设施。

　　对此问题，从立法的本意和加强污染治理设施管理来看，笔者同意第二种意见。

　　■解析
　　实践中，致使企业治污设施停运存在不同原因，不能一概而论，只有准确认定违法行为才能真正做到公正执法

　　1996年修订的《水污染防治法》第四十八条规定，对排污单位不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施的违法行为进行查处时，必须先认定其是否是故意不正常使用水污染物处理设施，同时还必须有监测数据证明排放水污染物超标。

　　而2008年新修订的《水污染防治法》第七十三条规定，只要有证据证明排污单位实施了不正常使用水污染物处理设施，或者未经环保部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的行为，就可以处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款的行政处罚，不需要对排污者的超标违法排污行为作进一步认定，这大大减少了执法人员对企业违法行为的认定难度，从而也提高了环境执法的可操作性。

　　本案中，这家企业在生产时其废水处理设施没有运行，也未事先报县环境保护主管部门批准，加之废水处理设施中提升机上面配套的电机已出现了故障，致使生产污水流经处理设施的调节池后再也无法使用提升机将其废水抽入初沉淀池，废水沿着调节池的池沿流入外排水沟直接排入环境。那么，对这家企业的违法行为究竟应该认定为“闲置”水污染物处理设施？还是“不正常使用”水污染物处理设施？

　　按照相关环境法律、法规及规章的规定，确保水污染物治理设施正常使用，及时有效地处理产生的各种水污染物，是排污单位的法定义务，否则建设水污染物治理设施就失去了现实意义。

　　1.如何认定“擅自闲置”水污染物处理设施违法行为？

　　通常情况下，“闲置”表现为企业在生产时，其污染防治设施没有发生故障却不使用，使其处在空闲的状态，不能发挥污染防治的作用。污染防治设施虽经环保部门批准在规定时间内停运，但逾期无故仍不启动的，也可认定为闲置水污染物处理设施。

　　《水污染防治法》第十七条第三款规定，建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。为了保证这一制度的执行，该法第二十一条规定，企业事业单位和个体工商户的水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上地方人民政府环境保护主管部门批准。笔者认为，企业在生产时如果污水处理设施没有发生故障，并且排污单位没有事先报经环保部门批准同意，擅自停运水污染物处理设施的，即可认定为闲置水污染物处理设施。

　　2.如何认定“不正常使用”水污染物处理设施违法行为？

　　不正常使用水污染物处理设施，就是不按照国家有关技术规范和环保部门的要求，保持水污染治理设施正常运转。如实践中比较常见的水污染物处理设施时开时停，设施出现了故障后不及时或不按照技术规范的要求维修养护等。

　　关于不正常使用污染物处理设施的认定问题，2003年，原国家环保总局在《关于“不正常使用”污染物处理设施违法认定和处罚的意见》(环发〔2003〕177号)中列举了8类“不正常使用”污染物处理设施违法行为，其中明确提出:“污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用”的，可认定为不正常使用污染物处理设施。

　　也就是说，根据上述规定，在污染物处理设施发生故障后，如果企业不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用，即可认定为不正常使用污染物处理设施。

　　在《水污染防治法》第七十三条中，虽然对不正常使用水污染物处理设施或者未经环境保护主管部门批准闲置水污染物处理设施都规定由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。但是，笔者认为，执法机关要做到公正执法，减少行政争议，在执法工作中对当事人的违法行为进行准确认定将起到关键作用。因此，对于处理设施停运的违法行为的认定问题，我们不能简单地一概认为只要处理设施没有运行，就认定为当事人闲置水污染物处理设施，而要认真调查污染物处理设施闲置是否还有其他具体原因，经认真分析后再对其违法行为加以认定。

　　结合本案，据调查了解，这家排污单位在2007年新建时，既执行了环境影响评价制度，也执行了建设项目“三同时”制度。从2010年12月23日开始，废水处理设施上面提升机配套的电机出现了故障后，这家企业至今没有维修。从这家企业废水处理工艺上看，废水进入调节池后无法再将其废水抽入初沉淀池，同时导致后面的废水处理工序无法进行，处理设施不能正常发挥作用。也就是说，提升机配套的电机出现故障是导致水污染物处理设施停运的前提原因，所以，第二种意见认定这家企业不正常使用水污染物处理设施的违法行为更有道理。

　　■启示
　　提高执法人员自身素质，是保证执法效力的关键

　　实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，在水污染防治设施管理执法过程中，如何对企业污染防治设施停运的违法行为进行认定是处理问题的关键。在认定过程中，作为环境监察执法人员，既要熟知相关环境法律、法规及规章中有关污染治理设施违法行为的规定，又要对污染防治设施的工艺过程及有关的技术参数有所了解和掌握，并结合行政执法解释，准确把握违章行为的特点，只有这样才能正确区分不同违法行为，及时公正地处理问题。