中国环境报记者 曹小佳 通讯员 王小玲
在新一轮机构改革中，四川省广汉市高度重视环境保护，在精简压缩其他部门机构编制的同时，为环保部门大开“绿灯”，增设科室、编制和领导职数。
同时，通过“三定”方案(定部门职责、定部门编制、定内设机构)，广汉市明确了环保部门与16个市级相关部门的职责分工，明晰了工作中容易交叉和产生矛盾的地方，厘清了各部门的环保职责，避免了职能交叉和推诿扯皮。
借改革之机强化环境保护，以“三定”形式明确环保与16个相关部门的职责分工
据了解，此次引起广泛关注的广汉市机构改革，是2009年12月启动的四川省政府机构改革在市县一级的推进和延续。今年4月，广汉市完成了新一轮机构改革，在四川省首次以“三定”方案的形式明确了16个市级部门的环保职责。
此次改革中，广汉市精简压缩了其他部门机构编制，强化了市环保局机构建设，使其内设科室由原来的四科一室增加为六科一室，增设领导职数两个，增加监测站编制3个。
更有一个亮点是，广汉市在“三定”方案中对16个市级部门的环保职责进行了规范性界定。
市发改局，“三定”方案明确:将环境准入作为建设项目立项的依据，督促建设项目按要求开展环评工作；及时通报年度重点计划建设项目情况和其他建设项目立项情况；推进产业结构布局调整。
市经信局，“三定”方案明确:协助做好建设项目环评，监督检查应淘汰的落后生产能力、工艺和产品并依法提请市政府予以淘汰、关闭；指导全市重污染行业、重点区域企业落实污染防治和完成重点污染源整治任务；促进企业开展清洁生产，推进产业结构调整升级；促进涉重金属企业开展强制性清洁生产审核；配合完成工业企业限期治理任务。
市公安局，“三定”方案明确了“对交通噪声、社会生活噪声、偶发性强烈噪声污染和放射性应用工作中的安全保卫工作进行监督管理”，“积极配合做好突发环境与生态破坏事故的应急处置工作”，“协助解决城市第三产业引起的环境污染纠纷问题”等共6项职责。
市住房和城乡规划建设局，方案明确了开展城市总规和专项规划环评、对城市基础设施建设项目开展环评、房地产项目依法实施环评审批前置、加快城乡环境基础设施建设及运行监管等4项职责。
“三定”方案还明确要求，市文体局娱乐场所经营许可证审批实行环评审批前置；市食品药品监督管理局餐饮项目行政许可实行环评审批前置；市工商局对所有生产及加工性新建项目和有污染的城市第三产业颁发营业执照及年审时实行环评审批前置；市供电局对建设项目供电申请依法实施环评审批前置并协助相关部门依法切断因环保原因需取缔、关停企业的生产动力用电。
方案还明确，市水务局开展境内主要流域生态流量研究，就水资源短缺问题做好应对预案，提高水资源利用率。市农业局指导科学施用农药、化肥、地膜；禁止秸秆露天焚烧；完成农业污染源普查动态更新工作；积极推进规模化畜禽养殖沼气发电供求工程。市畜牧食品局推广生态养殖，依法划定禁养区；组织实施规模化养殖场污染治理；对污染重或无环境容量的养殖场实行搬迁或关闭；加强饮用水水源保护区等禁养区养殖污染管理。市安监局对企业安全生产进行监管，防止因安全生产事故引发环境污染，加强危险化学品生产、加工、储存企业的安全监管，防止危化品污染。市城管局行使对城市规划区范围内餐饮油烟污染、娱乐场所噪声污染、建筑噪声污染、违规排放生活污水、违规倾倒固体废物等环境违法行为的行政处罚权和日常监管职责；指导集镇建设垃圾转运站，加快垃圾处理基础设施建设，提高运行质量。
通过“三定”，厘清了各相关部门环保职责，避免了职能交叉和相互推诿扯皮
“三定”方案明确了相关部门环保职责，对深入推进环境保护究竟有什么价值和意义？
“以‘三定’形式明确相关部门职责，就是以地方法规的形式，厘清了各部门工作中容易交叉、出现矛盾的地方，避免了职能交叉、相互推诿扯皮，有利于形成齐抓共管的‘大环保’格局。”德阳市环保局局长胡坚认为。
作为“三定”方案的受益者，广汉市环保局局长陈智淮对此体会尤深。
“有了今年的‘机改’和‘三定’，环保部门再也不必为与其他部门职能职责‘搅起’伤神了。”陈智淮说，举个例子，根据国家产业政策，关停淘汰“新五小”、“老五小”等落后产能，理论上是发改、经信部门定，因为产业政策的制定和界定、产能的确定都是这两个部门在负责。“但是事实上，特别是‘十一五’以来，由于关停淘汰落后产能的要求主要来自总量减排以及主要负责总量减排的环保部门，而根据对口落实办理的惯例，这些关停淘汰落后任务在具体实施中常常就‘被动’地落到了下级环保部门头上。这就造成了部门之间职能职责的交叉和扯皮，类似关停淘汰‘得罪人’的事务最终都压在了环保部门头上。”
现在有了“三定”方案，环保部门可以长长地舒一口气。
“谁的职责谁落实、谁的事务谁办理，一切按职能职责办。”陈智淮说，今后的关停、淘汰落后产能任务，环保部门只是配合完成，因为“三定”方案已经明确，市发改局负责推进产业结构布局调整，市经信局负责监督检查应淘汰的落后生产能力、工艺和产品并依法提请市政府予以淘汰、关闭。
“有了这样的‘三定’方案，相互推诿扯皮的历史就有望终结。”陈智淮说。
通过“三定”，真正实现了环评审批前置，实现了环保从“末端管理”向“全程控制”转变
广汉市在明确相关部门环保职责的“三定”方案中，特别强化了环评审批前置。16部门中，涉及环评审批前置要求的部门就有5个。
为何要如此强调环评审批前置？
“这是因为环评审批前置对推进环境保护、提升环保公信力太重要了。过去多年，相关部门处于前端，环保部门长期‘末端管理’，出现问题才介入，导致环保‘先天不足’，不能从源头上解决问题，群众也不满意。”陈智淮说。
长期以来，广汉市KTV、游戏厅等娱乐场所设施造成的城市生活噪声投诉居高不下，群众恼火，环保部门也头痛。
虽然噪声污染防治法赋予环保部门执法职权，但由于噪声污染在城市分区中有区别，如商业区50分贝、居民区45分贝，商家、企业在不违法情况下的正常经营活动，仍会对居民生活造成影响，很多居民仍然会因此投诉。
“但是环保部门处理起来却很难。”广汉市环保局副局长韦冰说，因为根据相关法律法规，尽管这些噪声污染对居民有影响，但仍然属于“达标排放”。没有违法，环保部门就不好处理，不处理群众又不满意。
如何解决这一难题呢？根本之道是从源头上强化控制。“之所以出现企业达标排放而群众仍然投诉不断的情况，就是因为这些KTV、游戏厅选址不尽合理，而环保部门没有前端介入，相关部门自行颁发证照，造成了最后的被动局面。
现在，“三定”方案明确，市文体局要对娱乐场所经营许可证审批实行环评审批前置，协助解决娱乐场所噪声污染问题，因此从选址上环保部门就要介入，没有环保部门的审批同意，文体部门就不能颁发相关证照。这就从根本上避免了选址不当带来的后续处理难题。
诸如此类问题在餐饮行业也十分明显。据了解，县一级城市，由于城市建设落后、功能区划不明确，常常是一楼为商业门面，二楼以上为居民住宅。这样的“商住一体”模式造成底楼的餐饮油烟对居民日常生活影响较大，投诉不断，环保部门处理起来也很棘手。
虽然前几年国家环保与工商部门已联合出台过加强餐饮行业环境管理的通知，但由于没把环评审批作为必备前置条件，要办理餐饮业许可证照，工商部门并不会通知环保部门，导致环保部门在餐饮油烟污染治理上也处于末端管理，有心无力。
“正是基于这些现实中的诸多困扰，我们才千方百计争取在‘三定’方案中强化了环评审批前置，把环评审批前置写进了对其他部门的职责要求。”广汉市环保局分管环评工作的纪检组长刘黎树说，通过环评审批前置，环保部门从“末端治理”进入“全程控制”，将更有利于治理污染，更有效化解矛盾，也更符合人民群众的期待和要求，环保公信力也必将得到显著提升。
依据“三定”，可以追究相关部门的履职责任，提升了环保执行力
对广汉市以“三定”方案形式明确界定16个相关部门的环保职责，四川省环保厅给予了高度评价。
省环保厅人事处副处长陈秋绿认为，长期以来，环保部门与其他部门工作内容交叉较多，由于职能分工不够明细，部门之间推诿扯皮现象无法避免。广汉市借“机改”之机，在“三定”方案中明确环保与相关部门职责分工，难能可贵。“三定”方案属于地方性法规，对深入推进环境保护意义重大，在四川属于首创。“广汉市率先迈出的这一步，为全省乃至全国其他地方提供了先行示范，是一个非常好的榜样和开端。”
据了解，全国各地对相关部门环保职责明确“一岗双责”的比较多，但以“三定”方案形式明确环保职责分工的却极罕见。“一岗双责”和“三定”方案，究竟有何区别？
对此，四川省环保厅政策法规处处长张金汉指出，“一岗双责”和“三定”方案是两个不同的概念，前者是指所有部门都有抓好环境保护的责任，是一种行政要求；后者是专门针对工作内容与环保有交叉的部分部门的职责分工，是一种地方性法规，具有法律效力。“三定”方案对部门职责、编制的确定，要经审定下达，不经下一次机构改革不会发生改变。与“一岗双责”等行政上的要求相比，“三定”方案更具长期性、稳定性和持久性。更重要的是，依据“三定”方案，可以追究相关部门的履职责任。
“由此可见，能以‘三定’方案形式明确各部门环保职责，非常不易。”张金汉说。
“高度重视环境保护，这是广汉市能率先以‘三定’形式明确部门职责分工的根本原因。当然，广汉市环保部门长期工作有力，有相当的话语权，对争取‘三定’也十分重要。”胡坚分析。
对广汉市将职责分工写进“三定”方案的“首创精神”，胡坚则表示“一点也不意外”。“因为广汉市是我国农村改革发源地之一，较早在全国推行农业联产承包责任制和取消人民公社。锐意改革、敢为人先是广汉人的本质属性。”胡坚说。
据了解，鉴于广汉市开了“三定方案明确相关部门环保职责的先河，预计未来四川将有更多地方效仿跟进。“这正是我们环保系统所期待的。”陈秋绿说。
