2011年，全国人大审议通过了《"十二五"规划纲要》，将氮氧化物首次列入约束性指标体系，要求减少10％。当前，氮氧化物已经成为我国下一阶段污染减排的重点。作为氮氧化物排放大户，机动车排气污染能否降下来，成为关系到"十二五"减排能否成功的重要因素。
　　机动车为何成为减排大户？

　　研究显示，"十一五"期间，我国氮氧化物排放量逐年增长，2008年达2000万吨，排放负荷巨大。火力发电、工业和交通运输部门三者之和占我国氮氧化物排放总量的85％，基本呈现三足鼎立之势。

　　近年来，随着我国机动车保有量迅猛增长，机动车污染问题更是日益突出。环境保护部发布的《中国机动车污染防治年报(2010)》显示，2009年，中国首次成为世界汽车产销第一大国，全国机动车保有量接近1.7亿辆，同比增长9.3％。

　　仅以成都为例，2010年，成都市新增机动车46万辆，保有量总数为257.9万辆。随着机动车保有量迅速增加，机动车排气污染已逐步成为成都市城区主要空气污染源。

　　2009年的污染源普查数据显示，成都市机动车的二氧化氮、一氧化碳和碳氢化合物的排放量，分别占中心城区大气污染物排放总量的43.1％、75.4％和31.3％。目前，机动车排气污染已被成都市环保部门列为"十二五"期间氮氧化物减排的主要对象之一。

　　"经过十几年不懈努力，中国建立了完备的机动车环境管理体系，并成功实施了一系列严格的污染防治措施，取得了令人瞩目的成绩。"曾为我国淘汰含铅汽油、机动车排放标准制定等工作提供咨询的国际清洁交通委员会主席沃尔什表示。但同时他也指出，中国机动车污染防治仍存在诸多必须克服的问题和不足。

　　各地治理现状如何？

　　据了解，我国各地的政府部门非常重视机动车污染管理防治。近年来，各地先后印发了150多份机动车管理综合性文件。地方非常注重机动车排气污染控制的法律、法规建设，有50多部机动车环保的管理条例和管理办法是由地方人大和地方政府发布的。

　　地方也创新了很多管理模式。例如，《江苏省机动车排气污染防治条例》规定，环保行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。

　　管理模式创新不仅出现在江苏。近日，上海市环保局正式行文各区县环保局，明确要求将区域机动车排气监测执法工作纳入其日常执法工作范围。

　　上海市人大常委会还对《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》做出修改，新增条款规定:在上海市行驶的机动车向大气排放污染物超过规定的排放标准，或者排放明显可见黑烟的，由公安交通管理部门暂扣车辆行驶证，责令限期维修；维修后，经过有资质的检测单位检测符合排放标准的，发还车辆行驶证。

　　这项规定允许公安交通管理部门暂扣超标排放车辆的行驶证，从法律上确认了公安交通管理和环保部门联手治理机动车冒黑烟。这是我国第一个采用暂扣车辆行驶证的办法治理城市机动车尾气污染的地方性法律、法规。

　　治理难在哪里？

　　尽管各地积极创新、采取了多种举措，但我国的机动车排气污染治理形势依然不容乐观。沃尔什指出，中国机动车环境监督管理能力严重不足，人员设备配置和资金支持与机动车污染防治形势不相适应。

　　除了法律体系方面的不足，我国关于机动车排气综合治理的工作机制也尚不健全。依据现行《大气污染防治法》第四条规定，"县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理"。但与统一监督管理职能不相匹配的却是，在《大气污染防治法》中有关环保部门对在用车监管的规定不多，仅在第三十五条规定"县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。"

　　机动车管理中的年检、上路检查等多个环节，涉及到环保、公安、交通、质检等多部门，需要专门机构进行协调、监督和管理。基层联动执法工作机制不健全，有关部门相互配合不够，已经成为影响执法效果的一个重要因素。

　　有研究人员表示，《大气污染防治法》和相关法律、法规对机动车排气污染防治的规定较为原则，难以操作，不足以防治机动车排气污染。因此，我们迫切需要采取行之有效的新措施、新办法使之落到实处。

　　与火力发电、工业等氮氧化物排放主要行业不同，机动车排气污染监管面对的不是几百上千家企业，而是多达1.7亿的流动污染源，监管力量不足显而易见。这也决定了，防治机动车排气污染，不拖"十二五"氮氧化物减排后腿，环保部门在常规手段之外，还需创新监管措施。

　　法律如何助力？

　　国际清洁交通委员会近日发布了《中国机动车排放控制措施评估报告》中(以下简称《报告》)。《报告》建议，中国应争取通过法律修订，给予环保部门明确授权，授予其对生产企业进行在用车测试和对不达标行为予以处罚的权力。

　　更有专家表示，应当对机动车船污染防治专项立法，"机动车船污染物防治是目前大气污染防治的新领域，其在管理机制、制度以及基本政策等方面与传统大气污染管理存在明显不同，其所涉内容较为复杂，且对大气污染防治非常重要。"

　　同时，有专家建议《大气污染防治法》对机动车排气污染防治进行规定，并授权相关部门就机动车排气污染防治开展专项立法，借鉴地方经验细化机动车排气污染防治规范。

    地方实践

齐抓共管破解难题 联动机制推进整治

 

青岛这些招儿效果不错

    中国环境报记者 崔伟利 通讯员 薛传文

　　随着经济快速增长，山东省青岛市大气污染类型正在由煤烟型向煤烟、扬尘与机动车污染混合型转化。其中，机动车排气造成的污染逐年上升并成为空气污染主要因素。

　　据统计，2006年～2010年5年间，青岛市汽车数量由54.1712万辆增加到98.5357万辆，年均增长16.13％。2010年，青岛市机动车已超过160万辆，机动车污染物年排放量达30多万吨。

　　通过制定专门法律法规、完善执法联动机制；建立防治工作领导小组、汽车尾气防治大行动办公室等多项措施，近年来，青岛市全面整治机动车排气污染顽疾，并取得了显著成效。

　　建章立法促防治
　　有针对性地出台管理规章、制度，为管理提供法律依据

　　针对机动车排气污染对空气环境质量影响日益加大的实际，青岛市通过加强立法，完善法律、法规加强了机动车排气污染防治工作。
　　结合本地的实际情况，青岛市先后出台了《青岛市机动车排气污染防治管理办法》(以下简称《办法》)、《青岛市机动车排气污染防治条例》(以下简称《条例》)。《办法》和《条例》从法律层面上界定部门职责，为加强联合执法提供了有力依据。

　　《办法》和《条例》明确规定:环境保护行政主管部门对机动车排气污染防治工作实施统一监督管理。公安、交通、工商、质量技术监督、经济贸易等行政管理部门根据各自职责和《条例》的规定，负责相关的机动车排气污染防治监督管理工作。

　　根据目前实际情况，2011年，青岛市还出台了《“汽车尾气污染防治大行动”工作方案》、《“全民行动、保护蓝天”黑烟车有奖举报活动工作方案》、《关于开展2011年旅游旺季汽车尾气污染专项整治行动的通知》等整治机动车排气污染的工作方案，为全市实施机动车排气污染防治工作、做好相关管理执法打下了坚实的基础。

　　齐抓共管见成效
　　建立防治工作领导小组，调动多部门共同参与治理

　　如何成功调动多部门联合执法是机动车排气污染执法中的一道难题。为了解决这一问题，青岛市专门成立了由环保、公安、交通、工信、财政等15个市直部门分管领导为成员的机动车污染防治工作领导小组，并将工作任务列入全市工作责任目标考核中予以落实。

　　借助机动车污染防治工作领导小组，环保与公安、交通等部门建立起机动车污染防治联席会议制度、工作通报制度等，进行工作调度和实施，定期开展联合路查执法工作。

　　通过联合执法，青岛市进一步加大了对违法车辆的查处力度，也有效调动了有关部门参与治理机动车排气污染减排工作的积极性。

　　今年4月，青岛市环保、交警和工商等部门在全市集中开展“治理油气污染创建文明城市”联合执法专项行动，设置25个检查点，3部门各负其责，重点查处冒黑烟和车用燃油质量。全市共检查车辆1369辆、加油站85个，发现无环保检验合格标志车辆79辆、冒黑烟车辆14辆，处罚83辆。

　　在推进国Ⅲ标准车用燃油的销售、使用工作中，联动机制也发挥了积极的作用。青岛市环保局联合市工商行政管理局、经济和信息化委员会等部门下发了《关于开展国Ⅲ标准车用燃油销售质量专项检查工作的通知》。2010年，青岛市中石油、中石化所属加油站均已全部销售国Ⅲ标准车用汽油。

　　因地制宜重实际
　　逐层分解，综合治理，“大行动办”进一步完善联动机制

　　青岛市各区(市)参照成立了相应的领导小组及“汽车尾气防治大行动办公室”(以下简称“大行动办”)，将任务进行层层分解，做好相应工作任务和职责的衔接。

　　为保障“大行动办”工作顺利开展，青岛市先后印发了《青岛市机动车污染防治工作相关单位职责分工的通知》、制定了《2011年青岛市“汽车尾气污染防治大行动”工作方案》。

　　实践中，城阳分局在成立“大行动办”上走在了青岛市的前列。通过成立“大行动办”，城阳分局对机动车排气污染防治实施统一监督管理，加快淘汰老旧黄标车，对全区的储油库、油罐车和加油站开展油气回收综合治理，严格机动车环保分类合格标志的管理，加大机动车排气污染监督执法力度。

 

    专家视点

 

立法和配套政策必不可少

◆张式军

 

    随着机动车保有量的增加，机动车排气污染已成为城市大气污染的主要因素，机动车污染治理任务越越紧迫。目前，机动车污染控制立法状况如何？执法监管中还存在哪些问题？

　　问题主要有哪些？

　　针对防治机动车船污染排放，2000年修订的《大气污染防治法》做了专门规定。此外，相关部门还制定了一系列配套的技术标准与政策措施，包括《汽车排放污染物限值及测试方法》(GB14761－1999)、1999年原国家环保总局发布的《机动车排放污染防治技术政策》、2010年发布的《乘用车燃料消耗量限值》(GB19578－2004)、2007年国家发展改革委制定的《新能源汽车生产准入管理规则》等。《大气污染防治法》出台后，很多城市也结合各地实际制定了相关的地方法规或规章，这些地方法律、法规和标准的制定为机动车排气污染防治提供了法律依据。

　　但这些法律和相关标准仍然存在多种问题值得探讨:

 

　　一是标准的适用问题。《大气污染防治法》规定，“在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶”，即机动车只要符合制造时的排放标准即可上路，但机动车在制造时其尾气的排放标准可能已经远远落后。机动车符合制造时的标准，也会带来严重污染。

 

　　二是尾气监督管理体制存在问题，法律规定的监督抽测制度难以实施。根据相关法律的规定，环保部门和交管部门是对机动车排气实施监管的两个主要部门。从分工上看，交管部门负责汽车落籍，环保部门负责尾气检测。但是环保部门虽有检测权，却没有拦停车辆和处罚权，交管部门虽然可以拦停车辆并拥有罚款权，却没有检测权，这在事实上便形成了对机动车实行“路检”的不可行性(目前，在一些地方环保部门和交管部门虽然实行联合执法，但并非制度化的措施)。

 

　　因此，目前对机动车排气污染控制基本是以年检为主。而年检存在的主要问题却是，在没有路检作为日常必要监督检查手段的情况下，车主只需在年检前通过临时保养达到尾气排放标准、蒙混过关即可应付一年，平时则大量超标排污，畅行无阻。仅在机动车停放地进行监督检测显然不能达到防治机动车排放污染的目的。然而，环保部门又无权对行进中的机动车进行监督。

 

　　立法如何完善？

 

　　一是通过修订《大气污染防治法》确立有关防治机动车排气污染控制的法律制度。

 

　　首先，建立严格的淘汰制度和强制回收或召回制度。明确机动车污染物排放严重超过国家和地方排放标准，经限期整治，检测后仍不能达标排放的，可以由环保行政主管部门责令停止使用或按有关规定强制淘汰；机动车因为设计或制造缺陷导致尾气超标的，实行强制回收或召回制度。

 

　　其次，确立年检、路检和抽检相结合的制度。通过立法授权建立稳定、有效的联合执法机制，使得路检、抽检成为执法常态，而不是临时、偶然或运动式的执法。

 

　　最后，实行环保标志制度。对符合国家或地方机动车排气排放标准的，结合违法记录情况，核发和换发环保标志。规定未取得有效机动车排放合格标志的机动车，不得上路行驶。

 

　　二是制定产业政策和配套的税费政策减少污染物排放。通过对节能环保的混合动力车、电动车、氢动力车等多种新能源汽车采取免税、低税或财政补贴政策，加强大对节能汽车、大型公共交通工具的推广使用，引导消费行为。在销售环节征收消费税，或通过制定差额的购置税，抑制消费者对高油耗、大排量车的购买。通过制定合理的燃油税，提高机动车使用成本，从而符合环境法“污染者付费”的基本原则。

　　三是制定配套的标准，既包括完善、提高已有的尾气排放标准，也包括在机动车质量标准中与燃烧效率、尾气排放有关的内容进一步完善。

　　四是各地方城市可以根据立法授权，从省情、市情出发，制定地方的机动车管理条例和尾气排放标准，实行更加严格的标准和管制措施。

　　国外经验怎样借鉴？

　　从汽车的制造、销售到运行使用，国外对于机动车尾气的排放控制在不同阶段采取多种不同的防治措施，可供我们借鉴。

　　一是制定严格的排放标准和汽车质量标准，适用于包括新车和在用车的管理；对于因制造缺陷造成尾气排放超标车实行保证和强制回收制度、淘汰制度等，对生产商形成威慑，确保汽车在批量生产前的设计阶段就能达到排放标准。如日本采用增加旧车的年检频率、检查费用，延长新车的免检期限等措施加快旧车淘汰。

　　二是在汽车的销售阶段，通过征收税费达到控制的目的。汽车购买阶段，根据车辆的能耗标准，实行差额购置税，达到抑制高能耗汽车消费的目的。

　　三是在汽车的保有阶段也要征收税费，主要是燃油税。西方国家征收燃油税的最初目的主要有两点:一是为筹集资金修路；另一个原因是为了公平税赋。

　　现在，燃油税又在发挥着另外一个重要作用，即促进环保和节能。如美国从1931年开始对燃油征税，税率为30％。1956年，美国《联邦资助公路法》、《公路收入法》规定燃油税专项用于公路建设。另外，如果购买的新车超过美国“汽车经济性标准”，购买者也将受到处罚，即征收“油老虎”税。相关数据显示，这种标准的实施，使得美国每年就能节约原油1.9亿吨。德国汽油税的设置起初只是为了控制消费，后来转向控制排放、保护环境的目的，目前其汽油税率高达60％。荷兰从1988年开始征收燃料税，已成为荷兰最主要的生态税收，也是荷兰政府实施环保政策的主要资金来源。

　　                        作者单位:山东大学法学院

    他山之石

 

　　日本　　治理从设计阶段着手

　　作为汽车工业大国，日本对机动车排气污染的治理是从设计阶段直接开始。在日本，汽车厂家必须按照政府制定的环保规定进行设计生产，生产出样车后要做各种试验，并把试验的结果交给运输省的有关部门，经其审定符合标准后厂家方才可生产和销售。

　　此外，为了督促各厂家生产出合乎标准的汽车，日本在税收上对达标车都会给予一定的优惠，并采取一些有助于电动汽车开发的措施。

　　为了治理汽车尾气污染问题，日本环境省还设置了专门审议会，对汽车生产的每项技术和政策进行研究和讨论。

　　美国　　税收管理双管齐下

　　从1931年开始，美国开始征收燃油税。

　　1968年，美国开始实施第一个汽车排气污染物排放标准。

　　1984年，美国推出了旨在控制在用车污染排放的“检查/维修”计划，定期对在用车进行排放检查，对不能通过排放检查的在用车进行维修。

　　20世纪90年代以后，美国在进一步逐年严格新车排放标准的同时，又推出了“流动源污染控制规划”，主要包括发展清洁机动车和清洁燃料、严格的达标计划以及交通控制措施等。

　　1994年起，美国要求汽车制造厂生产的新车带有“车装故障诊断系统”，以随时监视汽车发动机和其排放控制系统工作情况。同时规定，汽车制造厂必须保证新车在行驶5万英里内能够通过排放检查，如果不达标的，汽车制造厂必须将此超标类型车收回，并做技术改进。