一纸限车令激起多层浪 行政措施能否规制生活？
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政府基于解决拥堵和污染的“限车令”，是否合法、合理和公平？政府处理公共事务时的强制干预行为，还有哪些可以修正和完善的地方？在发生或可能发生其他危及环境安全的状况时，政府能否对公众的生活、消费等行为进行干预？ 中国环境报记者 张俊 4月26日，北京又要进行新一轮的汽车摇号。截至4月9日，已有49.1671万人申请指标，参与“角逐”本月的1.76万个购车指标。 2010年12月23日，北京市公布了“治堵新政”——《北京市小客车数量调控暂行规定》，即“限车令”。被称为“首堵”之城的北京，在争论与探讨多年后，决定对购车实行“摇号”的办法并限制购车数量，平均每月只发放两万个号牌。 “限车令”发放至今，公众对其的争议就不绝于耳。随着参与“摇号”人群如滚雪球般地增长，这场争论还会持续下去；另外，其他被拥堵困扰的城市，也正在酝酿“复制”限牌、限购政策。 北京并不是中国第一个对汽车提出限购的城市。从1994年开始，上海即对新增的汽车额度实行牌照拍卖制度。 政府有权下达“限车令”吗？ 一些公众和专家对北京和上海的限车行为提出质疑——“限车令”作为地方政令，涉嫌直接干涉民众购买普通消费品的选择权。那么，政府是否有权下达“限车令”呢？ 清华大学法学院副教授程洁认为，《宪法》和法律赋予政府管理经济和社会的权力，所以政府有权通过行政手段对一些产生公害的个人行为进行干涉和限制。这其实是政府运用公共权力，通过制订一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。从某种角度来看，这种管制也是必不可少的。 程洁解释说，与其从法律角度来看“限车令”的问题，不如从经济学角度来看。制度经济学又称为法经济学，它研究制度对于经济行为和经济发展的影响，经济发展如何影响制度的演变，以及立法、执法时考虑经济的效果。 如果从法经济学角度来探讨“限车令”，在没有政府介入时，买卖汽车是自由市场状态，成交与否由买卖双方自由决定。程洁说:“什么情况下需要政府的介入呢？就是汽车在给买卖双方带来利益的同时，对其他人和社会造成公害或形成影响的时候。” 程洁进一步分析说，从环保角度来看，污染是一种公害，污染治理需要政府介入；从道路来看，拥堵是一种公害。从公平角度来看，一旦出现公害，在交易之初政府就需要介入并提出解决机制了。这种介入分成几种情况，如能否交易？如何补偿等？ 汽车从排放污染和导致拥堵两个角度产生公害，影响了其他公众即第三方的利益。在出现公害的情况下，政府需要评估、判断这种交易是否有足够的合理性；如果合理，对于其产生的负面效应该如何解决？ 从经济效益角度来看，汽车销量减少对整个社会经济会产生什么样的影响？汽车交易产生的负面影响，是否可能抵消其带来的效益？如果拥堵导致不能正常上班，也影响经济效益，同时，空气污染会导致人体健康的损害等等，具体怎么计算，需要用更严谨的经济学。 “另一方面，还要从分配的正义角度来看其合理性。这个涉及到公民的道路权，因为修建道路是一种公共投资，它不仅服务于车辆，也应该服务于行人、自行车等。如果道路都被机动车挤占，则行人的通行权受到限制，而且造成了社会资源分配的不公平和不均衡。”程洁说，因为汽车趋于饱和造成的公害，政府完全有必要介入。 从数字来看合理吗？ 还有人认为“限车令”与有关部门鼓励汽车消费的产业政策冲突。据了解，在2009年3月国务院办公厅发布的《汽车产业调整和振兴规划》中，曾明确提出:“各地区、各部门要认真清理取消现行限制汽车购置的不合理规定……”我们对此需要厘清的问题是，在大城市推出“限车令”是否合理？ 虽然中国目前千人汽车保有量只有52辆，不到世界平均水平的一半，但是汽车迅速增加带来的交通拥堵、大气污染和能源供应问题，已经十分严重，汽车与行人、汽车与社会、汽车与环境的矛盾日益突出。 从环境和污染角度来看，据统计，全国1/5的大城市由于汽车尾气排放，空气污染严重。由于同样原因，全国110个大中城市达不到二级空气标准。如果中国的汽车保有量达到世界平均水平，中国汽车保有量应该是1.56亿辆，其带来的能源安全和环境问题将更加突出。 此外，“十二五”规划纲要中提出氮氧化物减排10％的目标，根据2007年全国第一次污染源普查结果，机动车氮氧化物排放占氮氧化物总排放量的30％。各地要想完成减排目标，对机动车总量及排放进行控制已是必然。 从拥堵角度来看，统计数据显示，北京市截至2010年底机动车拥有量已达480.9万辆，如果不控制汽车销售，预计到2015年机动车总量将突破700万辆，中心城区内的路网平均速度仅15千米/小时。 对全国几乎所有大城市来说，堵车已经成为常态，几乎所有国内大城市都面临停车难的问题。 据中国社会科学院测算，北京市因道路交通拥堵造成的社会成本约为日均4000万元，折合年均社会成本146亿元。据调查，北京市民对“交通通畅情况”指标评分低于60分，是诸多评价指标中最不满意的一项。 而据专业机构测算，上海市自1994年实施“拍牌”至2008年初，减缓增加近150万辆机动车。 数据最能说明问题，以“限车令”的形式进行汽车总量控制，确实已是“箭在弦上，不得不发”了。 “目前，包括北京、上海在内的一些大城市，机动车数量已经饱和。要改善空气质量和解决拥堵，进行总量控制不是要或不要的问题，而是在何时、何地、如何实施的问题。”北京大学环境工程与科学学院教授朱彤说。 除此之外，“限车令”固然考虑到部分环保因素，但其更主要的动因还是为了解决拥堵。那么，政府能不能为了环保目的而出台一些对生活、消费造成很大影响的限制性措施呢？ 朱彤说，我们现在为环保目的，对公众提出的限制性措施不多，那是因为对环境造成的健康损害问题暴露得还不够充分，认识也还不够确切和深刻。每个城市居民对拥堵的感受很直接，但汽车尾气污染对人体健康的损害更隐蔽，需要较长时间才能显现。 “如果污染累积到一定程度，即使拥堵没有那么严重，相信政府也会对其进行严格的管制。”程洁的观点与朱彤相似。 怎么做效果更好？ “限车令”出台后，引起部分专家和公众的质疑和不满。有人认为“限车令”出台的时机过于滞后；有人认为对未购车者没体现公平原则；还有人认为“限购”政策与此前的提高用车成本等政策思路存在较大分歧等等，不一而足。 那么，对于此类影响到普通公众生活方式的限制性措施，其在制定过程中，有哪些需要注意的问题，又有哪些需要完善和改进的地方呢？ 朱彤曾担负北京奥运会空气质量保障项目组长的职责，对交通限行措施效果进行了系统的研究和评估。他介绍说，奥运会期间限行对空气质量有很大改善，经过粗略估算，奥运会期间限行对北京空气质量改善的效果在20％～30％左右。 “限行和限购这些行政措施，其短期干预的效果会比较明显，但社会成本较大。一方面，你得用大量人力、物力去监管它的执行；另一方面，也确实存在社会不公平的问题。”朱彤认为，很难用一两种方法达到改善城市空气质量的目的，必须综合运用法律、行政、经济等各种手段，经过长期、系统的筹划、考虑，才有可能实现。 据了解，在2010年年底北京市出台的“治堵方案”中，提出研究利用经济手段控制机动车污染和解决重点拥堵路段交通问题。 从4月1日起，北京已开始大幅提高中心城区停车费，以缓解北京城区内日益严重的交通拥堵；同时，中关村智能交通产业联盟正在和中关村方面协商，准备辟出道路进行道路拥堵收费的实地实验。 北京市交管局近日表示，综合治堵措施有效抑制了北京市机动车的过快增长。4月上旬比3月下旬交通运行状况进一步好转。其中，早高峰主干路网流量下降了8.07％，速度上升了6.48％；晚高峰主干路网流量下降了7.28％，速度上升了6.13％。 程洁认为，对一些产生公害行为进行政府干涉、管制是必不可少的。但怎么介入更有效，更有公信力和说服力呢？一是需要用更科学的方法进行论证，用数据说话；二是要有充分的公众参与过程。 谈到科学论证的问题，程洁说，政府如果想让公众理解限行、限购，就需要有足够的数据来支持这项政策。比如说，目前这些汽车尾气排放对大气污染的贡献是多少？对人体健康的影响是多少？治疗疾病和治理污染的费用是多少？拥堵的经济损失和对人心理上构成的威胁有多大？限行、限购的长期和短期的目标分别是什么，要达到哪些目标和效果？“有的时候，也许不一定是数字，但必须是更具体、明确的表示。” “简单的方法不一定无效，但不能简单粗暴。有很多时候，政府是在做好事，但是公众不理解。”程洁说，政府在做出决策前，需要通过信息公开并提供沟通的渠道，广泛征求民意，让公众参与论证过程。经过反复的阐述、解释和论证，让公众明白其中的好处和理由。相对于直接限制而言，公众的接受度和配合度都会好很多。 编后 从2007年底，国务院办公厅下发“关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知”(后被称为“限塑令”)，到北京奥运会前后又延续至今的“限行”，再到目前的“限车令”，以及4月1日广州出台的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》…… 越来越多的源于环境保护要求的法律、法规、政策和措施，或短效或长期，正对人们的生活、消费等方方面面提出了限制性的要求。 对于法律和行政指令规制人们的经济活动和日常生活，我们该如何看待？怎样才能更好地发挥行政管理的功效，更好、更快地实现公共目的？在环保领域，国家的行政管理应该如何积极介入？如何综合运用行政、经济、标准等诸多手段？“限车令”引发的问题、思考与启示，不仅关乎“限车”。 说法 一样病两样治 李松 家住北京望京，有朋友晚上6点在和平门烤鸭店请客，几点出门合适？正常开车半个小时就能到，可如果你真的提前半小时出门，到那儿你连鸭汤都喝不上。提前两个小时出门合适，留出了堵车的时间，还不能是大堵，那几点到就没谱了。 如今堵车成了北京的一大城市病，困扰着百姓的日常生产生活。同时堵车产生了大量的尾气排放，污染着北京的大气环境。为了解决这一难题，市政府先是出台了“限号”政策，后是实施了“限购”新政。 为什么北京市政府用行政手段干预市场，限制汽车购买量？北京2010年上半年每天净增2000辆新车，上半年增加了35万辆，照此发展速度，北京2015年将拥有汽车700万辆。“限购”是为了降低汽车上路的增长速度，减少汽车总量。 汽车是商品，但又不同于一般的商品，它不同于一件衣服，一支牙膏，一个杯子，衣服、牙膏、杯子你多买少买，是你自己的事，无碍他人，无碍社会。汽车就不同，汽车在道路上行驶，也是流动污染源，它会影响他人，影响社会，影响环境。当汽车达到一定总量时，会造成交通问题、社会问题和环境问题，甚至会危及社会安全和环境安全。面对这种恶性发展趋势，政府不能听任市场规律，要出手干预。对相同的问题，不同体制的政府采用不同的方法。西方国家更多采用经济手段，比如在交通高峰时段及拥堵路段收取高额拥堵费；香港收取高额车位费，让你买得起车停不起车。总之，一般不会限制购买汽车。在中国，解决问题会较多采用行政手段，以求在短时间内取得预期结果，对解决有些问题，的确行之有效。比如北京奥运会期间采取了一系列行政手段，北京城区的企业停产限产、汽车限行等，以及北京周边省的大气联防联控等措施，确保了奥运会期间北京的大气质量。上海世博会及广州亚运会都采取了同样的措施，效果显著。 实践证明，单纯依靠行政手段很难从根本上解决问题，解决环境污染问题就是一个很好的例子，除了行政手段之外，还要运用法律、经济、科技等手段，综合运用，多管齐下。政府已经意识到“单打一”的弊病，正在弥补法律、经济、科技手段的缺失。但这需要时间。 “限购”全年发放购车指标24万辆，去年北京新增汽车90万辆，由此可见，“限购”新政一刀就砍掉了近70万辆车，意味着今年北京路上少了70万辆汽车，这就是行政措施“短平快”立竿见影的效果。 “限购”新政的效果到底如何？北京的百姓在观望，其他的城市也在观望，如果效果好，有的城市也准备跟进。但愿北京市政府逐步完善“限购”政策，同时制定相关的经济政策，使之发挥更大的效力。 一年以后，还是晚6点和平门烤鸭店，几点出门合适？ 他山之石 治理机动车污染 城市各有奇招 新加坡 实行配额制度 新加坡政府于1990年实行按道路网新增容量控制年度汽车车辆增加的配额制度，通过每月举行一次车辆配额公开招标的方式，由欲购私家车或出租车者竞买“车辆拥有权”，获得汽车拥有权证之后才能购车，家用车和出租车拥有权证的有效期分别定为10年和7年。实行这项政策后，新加坡小汽车保有量的年均增长率从过去的6％降至3％。 香港 征收高额登记税 中国香港地区出于对实情的考虑，实行对汽车征收相当于车价40％～60％的首期登记税政策。此外，为了调控汽车出行生成的车公里总量，还按燃料油征收6.06港元/L的燃油税。这些交通政策的实施，使这座拥有近700万人口大都市的私人汽车拥有量不足35万辆。 墨西哥 高排放车限行 1995年，墨西哥政府出台“保护空气计划”，即在墨西哥城建立了自动大气监测网，在市区设立33个监测站，通过大气污染分析仪和气象传感器，向全国通报每天的空气质量情况，并据此限制机动车的使用。 墨西哥城根据车辆的排放状况发放不同的环境标志。执行最严格排放标准的车辆发放“00”和“0”号标志，执行较严格标准的车辆发放“1”号标志，执行最宽松标准的车辆发放“2”号标志。 “00”和“0”号标志车辆行驶不受限制；凡贴有“1”号和“2”号标志的车辆，平时每周有一天全天全城停驶；在大气污染紧急状态时(一氧化碳超标时)，第一阶段(即头3天)，先对“2”号标志车辆实行单双号行驶限制，第二阶段(即3天以后)，“2”号标志车全部停驶，“1”号标志车限行，其限行时间为早5:00至晚22:00。 纽约 设临时进城公交线 纽约对机动车进行综合治理。周一到周五早高峰时，在连接纽约曼哈顿和周边地区的桥梁和隧道上，当地交管部门会根据车流状况将出城方向的一条车道临时改为进城公交专线，严格禁止其他车辆驶入。曼哈顿动辄1小时十几美元的停车收费也明显抑制了机动车进城。 巴黎 停车贵加停车难 在法国巴黎，提高停车代价和难度是交管部门限制机动车辆、治理堵车的主要手段。巴黎停车贵和停车难是出了名的，体积太大的车更难找到车位，因此巴黎很流行短小的两厢车。 东京 轨道交通发挥主要作用 大力发展公共交通，特别是轨道交通，是日本东京解决城市拥堵问题的最主要手段。目前，东京已拥有地铁和城铁线路近60条。东京市民出行80％以上依靠轨道交通。 芬兰 用手机测流量 芬兰交管部门和移动通信运营商共同建立了新的交通流量监测系统。此系统不是统计汽车数量，而是统计司机和乘客的手机数量，路上每隔4.5千米就要设置一个跟踪手机移动情况的传感器。 此系统根据传感器提供的数据来确定交通工具的平均时速和交通流量。 首尔 自律性停运活动 1996年底，韩国首尔将汽油税提高了一倍，并征收道路使用费。一是征收“交通拥挤费”，每辆车收2000韩元；二是对乘员3人以上的车辆进行免费。这一规定出台后，汽车通行量减少了9％，其中小轿车减少了53％，通行速度提高了一倍。 此外，2008年首尔试行私车每周停运一天的自律性群众运动，参加者可享受减免汽车税的优待。目前，全市210多万辆私车，已有180多万辆主动与政府签订了自律公约。 据测算，这一运动每年可节约燃料费2.52万亿韩元，节省改善环境费用3463亿韩元。 各方声音 限车不是长久之计 限车不是长久之计。即使每年限购20多万辆，10年后也会增加200多万辆。关键是“存量”没有减少，“增量”还在攀升。 治理交通拥堵，还是要落实“公交优先”战略，让开车的人感到乘坐公交、地铁更快捷；同时要改变“摊大饼”式的城市发展方式。 ——全国人大代表陈振楼 限车就该令出即行 “限车令”作为需求管理措施，不该留下“时间差”，人为形成“钻空子”的疯狂局面。 地方政令既然决意阻止本地车辆过度增长，那就应该令出即行。但现实中，几天的政策空档期不仅让很多车商一夜吃饱，也让很多排队抢车的群众着急上火，顿生“抢车如抢房”的感悟。 ——经济学博士沈洪溥 早就该限车了 北京现在谈限制上牌为时已晚，这一办法早就应该采取。这本来就是一可行性较强、效果显而易见的措施，这个措施可以使北京汽车增长稍稍放缓一点儿，但现在北京已经有500万辆车了，在如此大的基数下，效果将打折扣。 ——中国政法大学教授刘莘 限车是干涉私权 限制买车是一种行政管理规定，但这种规定的出台，于法没有足够的依据。车就是老百姓的私有财产，上路权可以说是私权，不能说有关部门不让老百姓开车就不开，这是对私权的一种干涉。同时，这还是违背城市发展的。 |
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