洪清锋：我国海洋生态补偿法律制度的不足与完善
|
湖北施南律师事务所 洪清锋 15671519760
目 录 引言............................................................... 1 内容摘要........................................................... 2 关键词............................................................. 2 一、当前我国海洋生态补偿法律制度存在的问题......................... 2 （一）立法相对滞后................................................. 2 （二）环境公益诉讼的实践障碍....................................... 5 二、完善我国海洋生态补偿法律制度的对策............................. 7 （一）加强立法..................................................... 7 （二）消除环境公益诉讼的实践障碍................................... 9 结语.............................................................. 11 参考文献.......................................................... 12 引言 近年来各种环境污染不断加剧，环境污染不仅影响的经济和社会的发展，而且严重影响了人们的日常生活，环境保护已经日益成为社会关注的焦点。2012年1月25日康菲石油调解方案公布后，对于赔偿主体、对象、方式以及标准的如何认定在引起多方质疑的同时也进一步凸显我国海洋生态补偿的法律的“软肋”。反思我国海洋生态补偿法律制度存在的诸多问题，迫切需要完善我国的海洋生态补偿法律制度。 内容摘要：我国海洋生态补偿法律制度存在诸多问题，本文选取其中立法、权责、生态补偿金、环境公益诉讼四个问题，进行原因分析并提出解决措施，尝试从加强立法、规范执法部门权责、合理组成生态补偿金、消除环境公益诉讼的实践障碍四个方面来完善我国海洋生态补偿法律制度。 关键词：海洋环境污染 海洋生态补偿 生态税 公益诉讼 一、当前我国海洋生态补偿法律制度存在的问题 （一）立法相对滞后 1.缺乏系统的海洋生态补偿法律法规 目前，我国生态补偿的相关规定散见于环境保护法、污染防治法、资源保护法以及一些行政法规、部门规章之中，其中明确提及生态补偿的法律法规屈指可数。例如新《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”《水污染防治法》第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护机制。”《森林法》第8条第二款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”具体的海洋生态补偿法律制度鲜见于法律法规之中。我国现行的《海洋环境保护法》提出了建立自然保护区的相关规定，规定了海洋生态保护的有关内容，为海洋生态补偿提供了依据，但仅限于原则层面，在实践中缺乏可执行性和可操作性。例如该法第90条第一款规定：“造成海洋环境污染损害的应当排除损害，消除污染，赔偿损失。”但未明确损害标准以及怎样认定损失，也没有具体的补偿标准和补偿方式，且没有配套的法规、规章予以细化。“从这些法律法规可以看到，它们的共同特点之一就是高度分散，每部立法都在自身关注的领域来规范生态补偿活动，缺乏一部统一的、高层次的立法来对生态补偿进行规定”[①]。“破坏者付费，使用者付费，受益者付费，对保护者补偿”的利益分配机制得不到体现。 2.海洋生态补偿立法滞后于现实需要 我国海洋生态补偿立法滞后于现实需要显而易见。《海洋环境保护法》第85条规定：“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”第91条第二款规定：“前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过三十万元。”这部法律在2000年开始施行，十多年来我国经济飞速发展，以上条文规定的罚款数额在今天明显偏低。“违法成本低、守法成本高”，无疑纵容了环境污染事件的发生。新《环境保护法》第59条第二款规定：“前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。”但其中的“违法行为造成的直接损失”值得玩味，环境污染事件的直接损失如何计算，是对人造成的损失，还是对生态环境造成的损失，亦或是对二者造成的损失，没有明确的规定。此外，除了直接损失，环境污染事件还会造成间接损失，按照该条文的规定，间接损失不由污染者承担，只能由国家财政转移支付来弥补。 目前，有关海洋生态补偿的规定散见于地方法规和部委规章，法律效力不足，无法在全国范围内统一适用，造成各部门各地区交叉适用有关海洋生态补偿的法规和规章，不具有系统性和可操作性。在生态补偿方式方面，新《环境保护法》第31条第二款规定：“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿。”从条文规定来看，我国生态补偿的主要方式为政府财政转移支付，而政府投入到生态补偿方面的资金主要来源于税收和罚款，包括资源税、消费税以及对造成污染的单位和个人进行的罚款等。我国没有专门的生态税和环保税，也就是说，税收作为政府财政转移支付的生态补偿资金的一部分来源，从税种层面考量是不够合理的。缺乏专门的生态税等税种，政府不得不通过财政补贴的手段来保证生态补偿资金的连续性，由于生态环境补偿与修复具有长期性的特点，一旦资金投入出现问题，生态补偿行动往往难以为继。“这种补偿具有任意性、临时性、不规范性和一定的隐蔽性，在没有法律制度的支撑下，长此以往必然导致各责任主体缺位，即使有补偿资金，也可能导致补偿在实践中发生变异或远离生态补偿的初衷，演变为单纯的行政收费和生态政治需要，进而引发环境保护的‘道德风险’和‘逆向选择’，不利于海洋生态环境的保护”[②]。 （二）环境公益诉讼的实践障碍 1.环境公益诉讼原告资格法律规定不明确 我国公益诉讼制度不完善，相关规定零星的分布于法律法规之中。例如《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《水污染防治法》第88条规定：“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向法院起诉。”《固体废弃物污染防治法》第84条第三款规定：“国家鼓励法律服务机构对固体废弃物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”以上几部法律以及其他有相关规定的法律法规，都没有明确规定公益诉讼原告资格，这就导致很多环境公益诉讼在立案阶段，被法院以不符合《民事诉讼法》规定为由驳回。据统计，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。[③] 这一问题在2015年才得到一定程度的解决，新《环境保护法》第58条第一款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”只有满足条件的社会组织才具有环境公益诉讼原告的资格，缩小了环境公益诉讼原告的范围，明确规定了哪些社会组织具有原告资格。但是，根据此条规定环境公益诉讼的主体存在两个问题：一是外国社会组织能否在中国提起环境公益诉讼的问题；二是多个社会组织（包括本地组织和外地组织）的联合或协作问题。在这两个问题没有得到解决的情况下，我国环境公益诉讼原告资格问题就不能算得到真正的解决。 2.环境公益诉讼在资金筹集、证据收集、判决执行方面存在困难 虽然环境公益诉讼原告资格这一困扰环境保护组织已久的问题得到一定程度解决，但是环境公益诉讼制度仍然存在很多问题，其社会组织力量薄弱，诉讼成本高昂，让环境公益诉讼举步维艰。资金来源不稳定是我国民间环境保护组织的一大问题，环境污染问题往往十分复杂，对环境污染进行鉴定往往需要花费大量的资金，这使得环境保护组织的起诉虽能得到立案，但难以顺利完成诉讼。 环境保护组织进行取证也面临着重重障碍，其主观原因是，普通的环境部组织一般都缺乏专业律师以及技术人才，在技术设备方面也比较落后；其客观原因是，环境污染事件发生后，有关的污染数据一般都由当地环保局掌握，有诸多因素影响着环保局是否将有关的污染数据公开给环境保护组织。一旦环境保护组织收集不了足够的证据，就面临着败诉的风险。 即使环境保护组织能够胜诉，还有一道难题摆在它们面前，那就是判决执行难。“一些企业以亏损为由拒绝履行环保赔偿义务，有的环保纠纷官司一打就是十几年，旷日持久的‘拖’和‘磨’中，大量环境违法行为得不到处罚，我国生态环境总体持续恶化的趋势得不到遏制”[④]。 二、完善我国海洋生态补偿法律制度的对策 （一）加强立法 1.制定《生态补偿法》 目前，我国尚未建立全国统一的生态补偿法律制度，有关的生态补偿规定分散于法律、法规、规章、细则以及条例之中，生态补偿立法亟待完善。新《环境保护法》在旧法的基础上有了很大的进步，规定了国家建立、健全生态保护补偿制度，但是过于原则化，不具有可执行性和可操作性。因此有必要制定专门的《生态补偿法》，并对海洋生态补偿进行专章规定，总体上规定海洋生态补偿的主体、对象、范围、标准、方式等，再通过生态补偿法配套的规章、条例以及细则完善海洋生态补偿的主体、对象、范围、标准、方式等，使海洋生态补偿具有可操作性和可执行性。在《生态补偿法》中规定生态税、环保税等税种，贯彻“破坏者付费，使用者付费，受益者付费，对保护者补偿”的利益分配原则。“对环境破坏者或者资源使用者严格征收税或费，并将所得税费用于生态修复或对生态建设者的付出予以补偿”[⑤]，即在“人对海洋生态系统的补偿”的同时进行“人对人的补偿”，实现人与自然和谐相处。 2.修改现行相关法律 2005年，国务院颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下称《决定》），其中第23条规定：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”至今，《海洋环境保护法》都没有将《决定》的相关规定纳入到其中，目前只有新《环境保护法》明确规定建立、健全生态保护补偿制度，但是该法关于生态补偿方面的规定过于原则化，不具有可执行性和可操作性。因此，有必要对《海洋环境保护法》和新《环境保护法》进行修改。 针对目前《海洋环境保护法》存在的问题，可以进行以下修改：首先，专章规定海洋生态补偿，对海洋生态补偿的主体、对象、标准、方式、损害评估以及补偿资金来源进行逐条规定，形成体系，便于海洋生态补偿的具体实施；其次，加大对破坏海洋生态环境行为的处罚力度，罚款处罚幅度的下限和上限都应该提高，或者是只规定下限不规定上限，根据污染者对海洋生态环境造成的损害程度确定罚款数额，损害越大罚款数额越大；最后，修改其他法律条文，使之与新增加的海洋生态补偿规定以及加大后的处罚力度相协调，确保海洋环境保护法在修改后仍成体系。 针对目前《环境保护法》存在的问题，可以进行以下修改：首先，针对建立、健全生态保护补偿制度的规定，增加相关条款进行细化，对生态补偿的主体、对象、标准、方式、损害评估以及补偿资金来源进行规定，使其具有可执行性和可操作性；其次，针对罚款处罚参考因素，应增加“间接损失”，间接损失虽不是污染者直接造成的，但污染者有不可推卸的责任，污染者对间接损失也应承担一定的责任，因此该条规定的因素应该将“间接损失”列入其中，根据污染者对间接损失作用力的大小，让污染者承担相应的责任；最后，修改其他法律条文，使之与新增加的生态补偿规定和罚款处罚参考因素相协调，确保环境保护法在修改后仍成体系。 （二）消除环境公益诉讼的实践障碍 环境公益诉讼的实践障碍消除与否对海洋生态补偿具有重要的意义，仅仅依靠政府的行政行为，难以面面俱到地解决海洋环境污染问题，实现海洋生态补偿的目标，完善的环境公益诉讼制度是有效的补充。完善环境公益诉讼制度，必须找准问题，对症下药。经费筹集难、取证难和判决执行难是我国环境保护组织面临的主要的问题，要完善环境公益诉讼制度，必须解决这些问题。 1.设立环境公益诉讼专项基金 资金来源不稳定是困扰我国民间环境保护组织已久的问题，阻碍了环境保护组织进行公益诉讼。环境保护组织依靠自身筹集资金来解决这一问题，有相当大的难度，因此需要设立环境公益诉讼专项基金，让环境公益诉讼的成本由社会承担。专项基金主要用于支付环境保护组织进行公益诉讼产生的诉讼费、鉴定费、调查取证费等费用，其资金来源主要有三个部分组成：一是政府的财政转移支付；二是民间募捐；三是污染者的补偿。公益诉讼专项基金可以为环境保护组织提供资金支持，帮助环境保护组织解决公益诉讼过程中产生的费用问题，以保障环境公益诉讼的顺利进行，体现了“谁保护，谁受益、获补偿”的原则。 2.为环境公益诉讼调查取证提供便利 打官司就是打证据，没有足够的证据，往往会面临败诉的风险。环境保护组织在环境公益诉讼中必须搜集足够的证据。就其主观方面而言，环境保护组织必须加强组织建设，吸收专业律师以及技术人才，增强搜集证据的能力。与此同时，鼓励环境保护组织与高校进行合作，鼓励律师事务所以及相关的研究所给予环境保护组织专业和技术支持，鼓励民众参与环境保护组织的环境保护工作，为环境保护组织创造一个良好的外部环境。新环保法施行以前，环境保护组织难以从污染事件发生地环保局获取污染数据，但是随着新环保法的施行，这一问题得到了解决，新环保法第五章“信息公开和公众参与”，比较详细地规定了公民、法人和其他组织环境信息知情权、环境保护参与权和环境保护监督权的落实，为环境保护组织从污染事件当地环保局获取污染数据扫清了障碍。 3.国家强制投保环境污染责任保险 判决执行难是民事诉讼中普遍存在的问题，在环境公益诉讼中这一问题更加突出，很多污染者不愿意履行环保赔偿义务。出现这种情况的原因有三：其一，污染者缺乏环保意识，认为污染事件中已对受害者进行赔偿，且被有关行政部门处罚，没有进行生态补偿的义务；其二，环境污染一旦发生，对环境造成的损害很难修复，公益诉讼判决赔偿数额往往很大，为节省成本而拒绝赔偿；其三，污染者往往技术水平落后，经济实力不足，无力履行公益诉讼判决赔偿义务。为解决判决执行难问题，应该强制推行环境污染责任保险制度，对有造成环境污染风险的企业，区别造成污染的可能性大小以及危害程度强制投保，以应对环境污染事件的事后赔偿问题。新环保法已经在环境污染责任保险方面作出了尝试，该法第52条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”，在今后的环保法司法解释或者海洋环境保护法修改过程中必须进一步细化，并将“鼓励”改为“强制”，以适应现实的需要。 结语 当前，我国海洋生态补偿面临诸多障碍，完善海洋生态补偿法律制度，有利于为海洋生态补偿的实施提供法律保障。完善海洋生态补偿法律制度的难点和关键点是如何解决立法相对滞后、生态补偿资金组成不合理以及环境公益诉讼的实践障碍等问题。加强立法，确保海洋生态补偿有法可依；合理组成生态补偿资金，确保海洋生态补偿有坚实的物资基础；消除环境公益诉讼的实践障碍，确保海洋生态补偿有坚实的社会基础。海洋生态补偿法律制度的完善不是一蹴而就的，要经过长期努力和艰苦奋斗，分步骤、分阶段地推进海洋生态补偿法律制度的全面建设。 参考文献： [1]王树义：《环境法系列专题研究（第一辑）》，科学出版社2005年版。 [2]刘传红、周振新主编：《环境资源法探索》，湖北人民出版社2012年版。 [3]常纪文：《环境法前沿问题——历史梳理与发展探究》，中国政法大学出版社2011年版。 [4]汪劲：《环境法治理的中国路径：反思与探究》，中国环境科学出版社2011年版。 [5]秦玉才、汪劲主编：《中国生态补偿立法 路在前方》，北京大学出版社2013年版。 [6]赵俊主编：《环境资源法实务》，中国法治出版社2012年版。 [7]徐祥民、王光和主编：《生态文明视野下的环境法理论与实践》，山东大学出版社2007年版。 [8]陈江华、丁国锋：《困境与出路：生态补偿法律制度的完善路径》，《中国行政管理》2011年第7期。 [9]吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。 [10]付本超：《环境污染公益诉讼法律探析》，《人民司法》2011年第19期。 [11]赵俊：《环境资源法务实》，中国法制出版社2012年版。 [12]刘慧、高新伟、黄秉杰：《完善我国海洋生态补偿法律制度的路径探析——基于康菲石油案对我国海洋生态补偿法律的挑战》，《生态经济》2013年第2期。 [13]刘丹、夏霁：《渤海溢油事故海洋生态损害赔偿研究》，《河北法学》2012年4月第30卷第4期。 [14]曹洪军、宫小伟：《海洋生态补偿的国际经验与借鉴》，《学术交流》2013年第8期。 [15]柯坚：《建立我国生态环境损害多元化法律救济机制》，《甘肃政法学院学报》2012年1月总第120期。 |
Tags：
责任编辑：dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
