12月12日~13日，中央城镇化工作会议在北京举行。会议提出推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强对城镇化的管理6项主要任务。

　　过去十余年，中国城镇化率快速提升，城市面貌的变化天翻地覆。但同时，我们的城镇化既面临着机遇，也产生了诸多难题。此次的中央城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则等，指明了正确的方向——新型城镇化。会议中关于新型城镇化的一些精彩表述成为了社会各界热议的关键词，这些内容必将对未来一段时间的新型城镇化建设产生关键性的影响。

　　——编者

　　不准让市民变流民

　　“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”

　　城中乱象一：

　　近年来，一些城市在发展中缺乏对农民利益的保障，“重地轻人”的思想导致了新市民变游民的伪城镇化。同时，促进农民工在城市落户的制度仍未建立，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。

　　案例：

　　“80后”小夫妻王东科夫妇在北京朝阳区定福庄东街经营早点摊。他们2004年来到北京，夫妇俩起早贪黑但从不觉得辛苦，因为女儿是他们在城里奋斗的强大动力。

　　但让孩子来北京，夫妇俩目前还不具备这样的能力。“没有合适住房”、“子女入托入学难，费用太高”、“家庭收入偏低”和“享有的社会保障水平不高”……这是很多农民工在城市生活中的真实写照，王东科的苦恼也正说明，新生代的农民工在城镇化中存在着融入障碍。

　　专家点睛：

　　“城镇化的核心是一切为了人，不是片面地追求形态和规模，这才是真正的以人为核心的新型城镇化。”江苏如皋港区党工委书记吴志华说。

　　在国家发改委近日召开的全国发展和改革工作会议上，国家发改委主任徐绍史指出，我国城镇化已经站在新的起点上，必须坚持以人的城镇化为核心，走以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

　　“在城镇化的六大任务中，推进农业转移人口市民化被排在了第一位，这充分体现了以人为核心的城镇化战略，也体现了以人为本。”国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长肖金成说。

　　中国社科院农村所农村宏观经济室副主任李国祥表示，我国城镇化亟须解决农民如何“市民化”和融入城市的问题。农民进城，其对土地的放弃与否要尊重自身意愿。农民进城后最难的首先是就业问题，其次是住房问题，还有子女教育问题，而不是仅仅解决一个户口。

　　中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才认为，农业转移人口市民化问题肯定要解决，但要有进度、有顺序，不可能一蹴而就，也不能搞一刀切 。要按照中央城镇化工作会议部署，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

　　“无论是一个城市的发展，还是一个国家的发展，以人为本都应该是核心。” 甘肃城市发展研究院副院长刘举科认为，农民进城是一个重要问题。城镇化的农民市民化应该有一些基本的要求，要全面地、逐步地、有限制地推进。同时，特大城市的限制不应只针对农民，应该针对所有阶层。“农民的市民化要就地就近，适宜自己的发展。此外，农民的市民化应该以中小城市为主。

　　不准造新城变鬼城

　　“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。”

　　城中乱象二：

　　一些地方把城镇化重点放在扩大城市规模上，认为有了大广场、大马路就是城镇化了。有调查显示，几乎每一个大城市附近都要搞一个新区，其规划占地和人口甚至于远远超过老城区，“空城”、“鬼城”在很多地方并不鲜见，即使北京和天津之间也有空城，造成严重的土地浪费现象。

　　案例：

　　耗资50多亿打造、面积达32平方公里的内蒙古康巴什是一座豪华新城，但同时也成了一座无人居住的“鬼城”。这里的基础设施一应俱全，有办公大厦、行政中心、政府建筑、博物馆、电影院和运动场，中产阶级式的复式公寓和别墅将成片的小区塞得满满当当，但现在的问题是，原本用来安置100万人口的康巴什却很少有人入住。

　　专家点睛：

　　“中央强调城镇化是自然历史过程，实际上是否定了人为造城、大拆大建的思路。”民生证券研究院副院长、首席宏观研究员管清友表示。

　　盘活存量在实际执行中面临不少阻力。“使用存量土地涉及拆迁、补偿，代价高，难度高，牵涉很多社会问题；增量土地好规划、好使用、成本低，所以地方政府更热衷于增量土地的开发。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力说，要想把住建设用地的闸门，就要真正有效地管住增量，制定更严格的程序、指标，才能逼迫地方政府优化、整合存量建设用地，提高利用效率。

　　在国务院发展研究中心研究员张立群看来，只有从根本上界定政府和市场的关系，才能遏制住政府大规模城市扩张的冲动。“城镇化不是意味着某个城市自身膨胀得多快、多大，而是意味着城市之间关系的完善，大、中、小城市各有定位、功能互补，形成系统完善的城市群。”他认为。

　　城镇化建设也要有“自知之明”，不是每个城镇都能成长为巨人。张立群表示，城镇化不是规模越大越好，更重要的是内涵。

　　“根据各个城市不同的资源禀赋，形成有特色的城市产业体系，强化城市间的分工协作，从而增强中小型城市的产业承接能力，实现就近的城镇化。” 中国人民大学土地规划研究中心主任严金明说。

　　严金明表示，从历史发展来看，先有市后有城，城市在发展初期都是由产业带动发展起来的。“找个地方建空城，没有任何产业，光把人聚集在这里，一时可以，但长远来看，没有形成城市本身内在的良性循环。”

　　中国社科院副研究员陈飞认为，农村人口的城市化将是一个长期的历史过程。由于历史欠账和财力所限，城镇化应坚持量力而行和尽力而为的原则，首先解决存量问题，随着制度的完善和财力的增加，再逐步转向以市场无形之手解决增量问题。“我国过去30多年的城镇化进程是对土地相对粗放的利用。但面对粮食安全这个大问题，我们的城镇化不可能永远无节制占用耕地。”他说。

　　不准无止境摊大饼

　　“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”

　　城中乱象三：

　　中国城市建设大多采用以城市中心为圆心、层层拓展的模式，因此，在城镇化的过程中，盲目扩张“摊大饼”的例子屡见不鲜。“摊大饼”发展模式使城市无限膨胀，导致生态环境和人居环境急剧恶化，城市交通拥挤，不堪其负；同时进一步导致城市绿化覆盖减少，园林绿地太少，以及供水、供电等综合服务难度增加。

　　案例：

　　在上海，你会发现，尽管你生活在一个一线特大城市，可是真正的商业中心还是那几块地方，比如在上海吃小吃美食一定是去寿宁路，逛街浦西就是人民广场一代，浦东就是世纪大道一带，而要玩玩情调就必须去新天地、田子坊这些地方。人居密度过高，居住人口需长距离往返市区。城市在不断地摊大饼，而新摊的大饼中，教育、医疗、文化娱乐等配套设施远远不足。

　　专家点睛：

　　北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎表示，有一些地方政府习惯于用工业来主导城镇化，但是雾霾和土地财政已经让旧的城镇化道路走到了尽头。

　　“自然环境一旦被改变再恢复就很难了，城镇化发展不能为了本届政府或是某届政府的政绩，而是要考虑子孙后代，是千年大计。”张立群说。

　　近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化，各地“摊大饼”趋势明显。“中央提出城市开发边界，将对城市发展规模边界作出明确界定，将对我国城市‘摊大饼’式发展模式有效加以遏制。”国家发改委城市与小城镇改革发展中心副主任乔润令表示。

　　既要把绿水青山保留给城市居民，又要保障农民进城就业，如何平衡二者关系？“就业机会主要集中在服务业，这是未来城镇化发展的主要目标。”吴必虎说，“过去，从上到下我们不习惯用现代服务业为主要推动力促进城镇化，大家习惯于建工厂。用商业、旅游业、创意产业推动城镇化，对每个人来说都是一个挑战。”

　　“划定城市开发边界对于抑制城市摊大饼的发展模式有重要意义，首先是可以从法律政策和规划上保障城市的自然发展。城市的生态化、自然化，应该遵循人类社会历史发展的规律去设计开发，在宏观政策指导下，进一步有侧重点、分类型、有特色地开发。” 刘举科认为，有了一个国家层面的设计，接下来各地都要以此为依据，根据各地的自然风土人情特色去设计，判断哪些是应该开发的，哪些是限制开发的，哪些是不应开发的，最重要的是，我们的发展要体现自己的特点。

　　不准一味求洋求异

　　“要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”

　　城中乱象四：

　　在城镇化的进程中，一些地方热衷建大城市、特大城市，不少地区在城镇化浪潮中迷失了自我，变得急功近利，甚至忽略了对历史和文化的传承，盲目摊大求洋，由此带来的“千城一面”现象也屡屡被诟病。

　　案例：

　　上世纪50年代拆城墙、填护城河，1980年代拆除武成路、金碧路原有建筑。在城市更新改造中，云南省昆明市基本上采取大拆大建的开发方式。“这对昆明历史文化是一种毁灭性的打击，城市原有的大山大水空间格局被破坏……城市的街区和建筑风格没有特色，缺乏个性。”2013年9月6日，云南省委书记秦光荣在昆明一次公开会议上提出了昆明城市规划建设的六点反思，认为昆明大拆大建等做法是对历史文化的毁灭性打击。

　　专家点睛：

　　“中国的城镇化一定要差异化发展。”安徽省建设厅总工程师宋直刚说，“‘高大上’是城镇化，‘小而精’也是城镇化。今后的城镇化恰恰是要在有条件的地方返璞归真，尊重地域文化、做大本土特色。”

　　“每个城市都应体现各自的特点，体现各自的历史风貌、自然风貌和精神风貌。就如同人的健康包括内部的健康平衡，外部与环境的平衡一样，城市也是如此。城市带之间也要注意平衡，城市的发展要放在自然的环境中去考虑。要顺乎自然，不能顾此失彼。”甘肃城市发展研究院副院长刘举科说。

　　“以往的工作规划大多是物质规划、技术规划，‘乡愁’一词带着社会、文化因素融入规划，这是很少见的。” 中国人民大学土地规划研究中心主任严金明表示，城市建设有一个原则是因势利导，但一些城市建设并非如此，比如有的遇到山把山推平了，有的把弯曲的河流改成直的。很多城市千篇一律，实际上每个城市都有自己的个性，在规划的过程中一定要尊重自然。

　　国务院参事室特约研究员姚景源表示，现在的城镇化让很多地方失去了家乡的味道，全国的城市都是水泥高楼、玻璃幕墙，千城一面。反观欧洲的小城镇，都能看出它的文化，看出它的历史，看出它的和谐，这点对于我国未来城镇化发展非常重要。

　　张立群指出，我们正处在社会形态发生改变、城乡布局正在调整的时代，随着城镇化的推进，一部分村庄的消失是不可避免的，但并不意味着村庄要彻底消失。

　　张立群说，在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，特别是要保护一些经历了几百年甚至上千年历史的村庄，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。中央提出的“慎砍树、不填湖、少拆房”就体现了对这种传统“乡愁”文化的保护。

　　对于这句诗意的描述背后，国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长高国力则认为，是对城市内部空间合理科学布局的形象化描述。“如果建设用地都用于工业，而用于生态、居住的土地没有合理划分和使用，就会造成城市空间结构失调，土地利用失衡。”