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    当前，环境形势严峻，环境压力增大，环境事故高发，环境群体性事件增多。环境问题引发的纠纷成为继征地、拆迁矛盾之后又一容易引起群体性事件、影响社会稳定的新因素。其中，重大环境群体性事件已经成为影响社会安定的突出问题，成为环境保护工作面临的重大挑战，也是环境保护战略转型必须直面解决的重要课题。

    我国环境群体性事件的成因是什么？政府部门如何运用创新思维处理环境群体性事件？如何推动环境管理战略转型？在2013年全国环境政策法制工作研讨会上，中国环境科学学会副理事长杨朝飞介绍了相关情况。

    ■环境群体性事件趋势如何？

    本世纪以来，我国的环境纠纷及群体性事件情况不容乐观。各地因环境污染导致的环境投诉、环境信访、环境纠纷以及环境群体性事件也呈增长之势，在一些地区甚至集中暴发。要构建社会主义和谐社会，就必须正确对待呈上升趋势的群体性突发事件存在的客观性、必然性和危害性，而只有通过研究群体性突发事件在新形势下所表现出来的具体特征，才能有针对性地找到治理之道。

    分析近年来的环境群体性事件，杨朝飞认为，这些群体性事件主要分布在四大领域。一是大中城市基础设施建设，包括交通、电力、垃圾焚烧厂等，引发的环境群体性事件越来越多。二是在农村和中小城镇发生的违法排污、暗管排污、私倒垃圾废物，小城镇、农村的违法排污（暗管、私倒）引发的环境群体性事件居高不下，特别是重金属、有毒废物的污染等。三是大型企业由于安全生产事故引发的流域性、区域性的污染事件引发的环境群体性事件增多。四是由于现代化工业建设项目引发的环境群体性事件大增。

    关于环境群体性事件的发展趋势，杨朝飞总结为六个方面。一是从农村上访纠纷向城市蔓延。过去农村环境群体性事件的发生率比较高，近年来城市环境群体性事件也在逐步增加。二是从个人的环境诉求向社会群体性的抗争发展。以前是利益的直接相关人参与环境群体性事件，现在没有直接利益的群众也会参与其中。三是由民事纠纷向新建项目扩展。过去是公众受害了要投诉，现在对一些新建项目建成后可能会产生污染的也开始反对。四是不仅反对一些工业污染项目，而且对环保项目也反对。五是公众的抗议矛头由过去指向企业转向现在批评政府。六是单纯的环境事件与复杂的社会问题交织在一起。

    环境群体性事件出现的发展趋势，体现了公众的环境诉求正在发生变化。杨朝飞介绍，目前公众的环境诉求领域更加广泛，由过去要求一些小型企业履行环境责任到现在要求大型企业履行环境义务。同时，诉求的方式趋于激烈，这集中体现在多发的环境群体性事件方面。如果群众诉求的平台没有搭建完善，诉求渠道不够通畅，公众就自己搭建渠道，比如利用信息化手段表达自己的环境诉求。据调查，一次群体性事件相关的微博信息多达数十万条，公众也大都是从网络上获取信息。此外，公众的环境诉求也由过去单纯的赔偿损失转移到如今的环境维权。由于公众的环境诉求得不到满足，引发了多种形式的抗议模式，比如“大连广场晒太阳”、“上海戴丝带”、“昆明戴口罩”等，如果处理不当，就很可能会将事件演变成更为激烈的群体性事件。

    而在处置群体性环境事件方面，政府的应对方式依然落后被动。“许多地方官员还停留在计划经济时代的思维模式，甚至一些官员怀有个人私利，比如新建项目可以促进GDP的增长，可以体现官员的政绩。但是如果群众闹事了，地方政府的压力会很大，处理不好官员要丢‘乌纱帽’。为了息事宁人，项目就立即下马。”杨朝飞介绍，这就是为什么“不闹就上，一闹就下”的深层次原因之一。

    ■环境群体性事件为何呈上升趋势？

    由新建项目引发的环境群体性事件近年来呈上升趋势，值得注意的是，这些新建项目投资都在百亿元以上，技术和环保设施也都比较先进。同时，项目带来经济效益也会增加当地政府的GDP。“这些新建项目的审批手续都是合法的，并都得到了各级政府的大力支持，但是由于大规模的环境群体性事件，政府不得不向公众妥协，这就造成了严重的政治和经济损失。”杨朝飞说。

    环境信息不公开是造成环境群体性事件发生的原因之一。环境污染事件中政府部门信息公开经验不足，传统封闭观念依然严重，一些官员认为环境信息公开越多，工作上的麻烦也越多。因此，环境信息公开的少、公开的晚，这使得公民在知情权缺失的情况下，对政府行为产生质疑，影响到政府处置的可信度和公信力。

    环境影响评价造假是引发公众对新建项目本身质疑甚至引发环境群体性事件的另一个原因。一些环评项目在审批阶段，项目的公众参与部分非常完整，但实际的情况却不是如此。比如某城市发生的新建垃圾焚烧厂事件，环境影响评价书上报的数据显示，群众的支持率达到了100%。但是事件发生后，有关部门调研发现，环评书上公众意见调查问卷中的受访者，很多并不了解项目情况，有的在外打工几年没有回来过，还有一些受访者正在监狱服刑，有的甚至已经去世多年。而上海松江电池项目，环评部分公众参与调查问卷一共发出150份，问卷回馈只有2%的人反对，但是项目公布后，许多群众走上街头说我们“被同意了”。环评在公众参与部分的造假行为，在一定程度上加剧了公众对政府的不信任感，使得质疑、反对新建项目的群众越来越多。

 杨朝飞认为，政府不能兑现之前的承诺，也是引发公众反对新建项目的原因。李坑垃圾焚烧发电厂是广州建立的第一个垃圾焚烧厂，但是由于各种原因，建成后的李坑垃圾焚烧厂环境问题很多，污染和管理问题都很突出。因此，再规划建设其他垃圾焚烧厂时，公众就一定会反对，原因就是政府之前承诺垃圾焚烧厂没有污染的情况并没有兑现。“对于政府而言，如果前面的一件事情没有干好，老百姓就不会再相信你后面的承诺了。”杨朝飞说。

    ■怎样转换思维实现战略转型？

    由于当前新建项目引发的环境群体性事件呈增长趋势，如何避免因新建项目引发环境群体性事件就成了各级政府和环保工作者面临的难题。有人批评群众落后，有人批评群众无知，也有人批评群众不讲理。其实，我们应当看到一些政府官员和部门的工作存在着不足，还有很大的改进空间。

    要解决这个问题，首先要求政府在制定经济政策时兼顾协调发展，处理好环境保护与经济发展的关系。杨朝飞认为，我们必须下决心改正以资本为中心的发展模式，真正转到以人为中心的发展模式。上项目也好，搞基础设施也好，一定要考虑到公众的幸福指数。“我们现在这种崇尚GDP、招商引资的发展，实际上是以资本为中心的执政理念，执政理念一定要下决心转到以人为本上来。目前在很多政府官员的头脑里面，还是先把经济搞上去，环保的事慢慢说，讲白了还是先发展后治理。”杨朝飞表示。

    政府转变职能是改革的一个重点，转变职能的核心是处理政府和企业的关系、政府和市场的关系、政府和社会的关系，让政府从具体的经济利益纠葛中独立出来，让政府真正成为公共利益的执行者、经济利益的平衡者、公众利益的责任者，也让政府的身份从运动员变成裁判员。“我们现在政府的身份既是运动员也是裁判员。有些问题不在于项目该上不该上，也不在于有经济效益的项目就得必须上，而是在于政府应该管好该管的事情，放手不该管的事情。”杨朝飞表示。

    另一方面，要重塑诚信，增强公信力。这是一个作风问题，也是一个执政理念问题。杨朝飞表示，政府官员一定要从对群众负责任的角度出发，认真履行职责，扎扎实实干好每一件事，兑现自己的每一个承诺，不说兑现不了的事情，真正做到取信于民。

    政府身为“裁判员”，应当为公众提供一个与政府和企业公平对话的平台，使公众能够参与政府的决策是避免公众与政府矛盾激化的基本途径。杨朝飞认为，企业、政府、公众应该形成一个三角形的关系，这个三角形的关系就是相互制约、相互监督的关系。而目前的环境政策和政府工作中，这种三角关系并没有形成。群众在项目审批过程中没有应有的位置，这也是发生环境群体性事件的重要原因。建立政府、企业和公众协商的机制和平台后，政府要认真听取群众的各种诉求，合理的要帮忙解决，不合理的要耐心解释，能当时解决的当时解决，不能当时解决的要逐步解决。

    政府、企业与公众平等对话的前提是信息公开。杨朝飞认为，在环评项目的信息公开方面，环保本身存在很大问题。如什邡钼铜建设项目的环评报告书有数百页，而公开的简中国环境报告只有几十页，不足百分之十。他建议今后应当建立“不公开事项保密专门申报制度”。既然因保密不能公开部分内容，那你就要说明不公开的保密理由，否则政府与群众由于信息的不对称性，很难达成相互理解、相互信任的关系。

    兼顾各方面的利益，也是新建项目能够顺利上马的一个手段。杨朝飞举了一个例子，北京有一个垃圾焚烧厂，过去也遭到了社区居民的反对。后来改进了工作方式，积极与周边居民开展对话，将居民的要求、意见统一整理并逐步解决。同时，周边居民可以享受低于市场价一半的电价。让居民得到实惠的同时，垃圾焚烧厂还就老百姓最为关心的污染问题及时进行信息公开。“站在政府的角度，政府应该不断调整企业和居民的利益，局部居民和整体居民的利益。政府的主要任务就是平衡利益。让各方利益达到共赢，还应该善于利用市场手段化解矛盾。”杨朝飞表示。