2013 年4 月底，云南昆明中石油PX 项目上马引发了当地民众对周边环境的担忧，其立项过程中“环境影响评价听证会与公众参与的缺失”引起了巨大质疑。
　　
　　2013 年5 月，云南省发改委公开表示，中石油炼油项目的环评报告是涉密文件，不能公示，更是点燃了公众对环评报告信息不公开的愤怒。
　　
　　两个月后，广东江门鹤山核燃料项目宣布取消立项。原因是在社会风险评估阶段项目遭到当地市民的强烈反对。重大建设项目为何屡屡遭到公众质疑？广东核燃料项目从延长公示期到取消立项是否是一种进步呢？一时间，公众参与在环境影响评价中应当承担怎样的作用，以及现行环评过程中公众参与的缺陷成了人们关注的焦点。
　　
　　“公众参与是环境影响评价制度中的核心环节，对于提高环境开发的效率和对于环境决策的民主化、科学化都有很大的作用。但是我国目前环评中公众参与往往流于形式，公众的知情权、参与权常常被漠视，甚至是无视。”中国环境科学学会环境法分会副主任委员、中国人民大学法学院能源法中心主任李艳芳表示。

    选择对象不科学，参与过程走过场

    公众环境诉求怎能得到满足？

　　云南省昆明市政府在回应这一项目的公众参与工作时表示，除在网站上公示外，2010 年的8 月发放了公众意见调查表，并于2010 年8 月26 日由建设单位和环评单位联合主办了环境评价公众座谈会。但是，这种说法无法消除人们对其项目审批中公众参与和信息公开的质疑。
　　
　　我国公众参与方式通常是在公布环境影响报告书简本后，由环评机构根据拟议项目受影响的范围选择参与环境影响评价的公众，向其发放公众意见调查表，公众也可以在网上通过填交公众意见调查表的方式反映自己的环境意见。
　　
　　表面上看，公众参与环境影响评价的程序似乎不存在什么问题。但实际上，公众参与环境影响评价很少发挥实际作用。由于法律规定公众参与的人员界限模糊，所以无法真实地反映公众的环境要求。
　　
　　反对声音自动过滤
　　
　　李刚（由于不愿意透露姓名，其名字为化名）是一位编制环境影响评价报告的从业人员，他介绍说，很多公众对于具体的环境情况并不了解，仅仅依靠相关单位提供，公布的信息相对比较有利于项目建设，也就是说公众得到的环境信息并不是全面的。
　　
　　“有时候都没有人愿意填表，谁填表就给谁发一盒烟。”李刚同时表示，普通的公众参与最多的形式就是问卷调查，一般格式和问题都相对固定。如果有公众反对，或者是反对的声音相对较大怎么办？“自动过滤！”李刚的回答很简单。
　　
　　“为了图省事，这种问卷调查对象大多选择田间地头的农民，或者一些不相干的人，从‘ 样品’的选择就可以看出，这样的‘ 实验’结果的可信度能有多高。”李艳芳对问卷调查的方式和质量表示怀疑。
　　
　　而对另一种普遍执行的“听证会”制度，参加听证会的公众更是意见很大。“让说什么，不让说什么，早就定好了。如果‘ 不听话’，下次肯定换人了。”李刚说。
　　
　　环境保护部环境与经济政策研究中心环境战略与理论研究室主任俞海虽然认为李刚的话有些夸张，但也说明“长官意志”确实影响了听证会的效果。
　　
　　程序合法却不合理
　　
　　为什么会出现这种情况？“我们没有违法啊？问卷调查、听证会、信息公开我们该做的都做了，可以说我们在程序方面没有问题。”李刚道出了个中缘由。
　　
　　环评项目在公众操作的过程中，出现这种合法不合理的情况，主要原因是法律的缺失。李艳芳介绍，有关公众参与的规定，只是些原则性的规定。如《环境影响评价法》规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《办法》）规定：国家鼓励公众参与环境影响评价活动。可见，仅仅依靠这种政策性、原则性的规定是远远不足以保障公众切实的参与权。

    公示时间较短，信息传递不畅

    奈何公众到最后一刻才知晓？

　　从重大建设项目从开始可行性研究，到征求公众意见，往往时隔数年，期间，大多数公众毫不知情。
　　
　　公众无法全程参与环评
　　
　　从昆明市政府颁发的《中石油云南炼油项目有关情况介绍》可知，2006年，全国“两会”上，91 名云南全国人大代表联名提交了《云南省代表团关于修建中缅石油管道和在云南建设炼化基地的建议》。同年，中石油启动了云南1000 万吨/年炼油项目的选址和可行性研究工作。2010 年开始发放公众意见调查表并召开听证会。2012 年7月23 日，此项目环境影响评价报告书获环境保护部批复。2013 年3 月29日，昆明市政府召开新闻发布会，对中石油云南1000 万吨/年炼油项目建设情况进行通报。至此，这一项目才正式进入公众视野。
　　
　　2006 年开始可行性研究工作，为什么2010年才征求公众意见？现行法律规定，对于建设项目的环境影响评价来说，公众是在环境影响评价报告书报批前才介入，而对于规划项目的环境影响评价来说，公众是在专项规划草案上报审批前才介入，参与的时间较晚。
　　
　　“ 这样的规定存在很大的弊端。因为，到了环境影响报告书（表）的报批阶段和审批阶段再进行公众参与，很容易使公众参与流于形式。”李艳芳表示。很多项目到此阶段基本上已得到许可或核准，公众的意见很难对决定产生影响，更不可能使其发生实质性的改变，这样无疑会大大减弱公众在环境影响评价中的作用。
　　
　　而另一个值得关注的现象是，由于地方经济发展等其他方面的要求，很多项目都是先强行上马后补办环评手续，那么，设置公众参与环节是为了保证项目通过，就没有实际意义。
　　
　　“公众越早参与，越早了解规划和建设项目，就越能提出一些有意义、有价值的建议，对规划部门和建设单位的帮助就越大，公众的影响力就越强，也就越能最大程度地避免公众意见在环境影响评价不被考虑，得不到尊重，避免公众参与环评的形式化。同样，公众参与越早，如果项目最后不能建设，那么对政府和企业的损失也可以降到最低。”李艳芳表示。
　　
　　环评报告不应是机密
　　
　　2013 年5 月，云南省发改委曾公开表示，中石油炼油项目的“环评报告有密级，是云南近年来能源项目仅有的涉密文件，不能公示”。云南省发改委的表态，再次成为人们议论的焦点。
　　
　　“项目中可能涉及国家机密，但不可能所有内容都是国家机密。这是典型的搪塞，只会加剧公众与政府的对抗情绪。”俞海用“愚蠢至极”评价道。信息公开过程中环保部门常常以涉及商业秘密为由不公开争议很大、疑点很多的环评信息。但是对于到底哪些信息需要保密，规定并不明确。依据《政府信息公开条例》的规定：行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。
　　
　　“ 什么是商业秘密？ 怎样算是损害第三方利益？这些都没有明确的规定，那么在不公开合法，公开可能有麻烦的情况下，第三方都愿意选择不公开。”李艳芳表示，这也是很多NGO 要求政府公开环境信息多以败诉终结的原因。
　　
　　公示媒介受众要足够
　　
　　公众参与的前提是项目信息公开，但是现行法律并没有规定项目具体的公示方式。只是要求在所在地公共媒体或者免费发放的有关公告信息的印刷品等方式公告。那么何为公共媒体，公共媒体的受众面有多大呢？
　　
　　“一张无名小报，或者发行量很小的报纸也是公共媒体，但是公告的效果未必很好，这方面我们可以学习香港。政府或者企业以广告投放的形式把项目信息公告出去，目的就是选择更大的受众面，这样的公示才是有意义的。”李艳芳建议。

    法律缺少操作细则，意见反馈渠道受阻

    公众意见到底管不管用？

　　“据我目前掌握的资料，我国还没有项目因为在环评过程中由于公众的反对影响其立项的例子。”李艳芳告诉记者，法律未明确公众意见对环境影响评价结果的效力，是导致公众参与环评形式化最根本的原因。
　　
　　“可以”意味着也可不做
　　
　　《办法》只是规定，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式公开征求公众意见。
　　
　　只是“可以”，言下之意就是，可以反馈，也可以不反馈。公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。但是是否需要回复，或者意见应有的作用，《办法》里都没有明确。
　　
　　另一方面，《办法》规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。
　　
　　“考虑”不能带有选择性
　　
　　“一般情况下，我们给公众的反馈就是‘收到’或者是‘充分考虑’等敷衍性的语言。如果涉及非常敏感的问题或者意见，才会选择性的考虑。”李刚坦言，正是因为法律没有明确建设单位或者委托的环评机构如果不考虑公众的意见会承担怎样的后果，才导致了这种应付性答复的出现。”
　　
　　“如果意见得不到反馈或者积极的回应，必然会影响公众参与的热情，并且还有可能导致公众最后对项目看法的简单化，甚至变成简单的反对项目建设。”北京环鸣律师事务所主任胡玉来表示。
　　
　　“公众意见对环评结果没有任何影响，无论公众赞成或反对，参与或不参与，最后结果都是一样——环评通过。那么，公众参与环境影响评价事实上只能流于形式，成为摆设。”李艳芳表示。
　　
　　“必须明确公众参与环评的法律效力。把公众的意见作为环境影响评价结果做出的法律凭据之一，只有这样，才能从根本上保障公众的知情权和参与权，从而保证公众参与环境影响评价不再只是流于形式。”胡玉来表示。

    程序设计有待改进，互不信任激化矛盾

    社会风险评估应与环评相结合

　　公众意见没有明确反馈机制，公众必然对自己的意见得不到回复而感到不满，而政府和企业的做法却不违法任何法律。程序设计上的不科学、不合理使公众参与在环评过程中处于尴尬的位置，反过来正是这种不合理又导致了公众对程序的质疑，就形成了恶性循环。
　　
　　“公众往往对程序最不信任。即便是行政审批部门和企业选择完全公开环境信息，但是由于这种对程序的不信任，公众对大型项目的环评仍存在质疑。”中国人民大学法学院多元化纠纷解决机制研究中心主任范愉说。
　　
　　目前，这种非理性环境群体性事件发生还有一个客观因素，那就是公众没有表达诉求的渠道。“虽然我国目前环评项目中信息公开存在很多问题，但是相比其他项目或领域，环境信息公开和其要求的公众参与可能是表达诉求的唯一渠道，所以一些涉及拆迁、征地补偿或者对社会的不满等问题都会集中在环境问题上体现出来。”俞海也表示。

    法律规定

　　环境信息公开所涉及的法律法规有哪些？
　　
　　环境信息公开所涉及的法律法规包括：《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》、《国家环境保护总局关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》、《上市公司信息披露办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》、《危险废物经营许可证管理办法》等。
　　
　　环境影响评价法如何规定公众参与？
　　
　　《环境影响评价法》第五条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
　　
　　规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
　　
　　第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
　　
　　公众可以通过哪些途径获知环境信息？
　　
　　公众可以通过浏览企业和环保部门相关网站、信息板、传媒等公开途径，查询是否已公开信息。另一手段是向行政机关提出申请。公众可以采用信函、传真、电子邮件等书面形式提出申请。
　　
　　如果政府没有履行环境信息公开的义务，公众可以向监察机关或上一级机关来举报，让行政机关来处理。如果不公开侵犯了公众个人的合法权益，可以申请行政复议或提起行政诉讼。