中国环境报记者 陈媛媛

　　■编者按

　　近年来，当重大环境决策出台前和环境敏感项目上马前，各地强调要借助听证会这一工具充分听取民意。同时，也出台了一些法律法规和规定。但实际执行过程中，一方面一致赞成的听证会接二连三地出现，另一方面民间反对之声不绝于耳。更有甚者，听证代表身份不公开或造假，听证会程序设置不合理，公众渐渐发现自己“被代表”了，反对意见说了等于白说，于是对听证会的公正性和政府的公信力产生了怀疑。

　　当听证会成为一种形式，组织方认认真真地走过场，参与者说了等于没说，听证就变了味儿。因此，亟待完善听证制度，在代表遴选程序、代表身份确认、听证过程设计和相关信息公开等方面，打破不对等状态，让老百姓明明白白地参政议政。究竟谁能真正代表民意？听证代表应该如何挑选？本版报道试图就这些问题展开讨论。

　　问题一

　　在近年来召开的听证会上出现了一些怪现象，听证代表并不是直接利害关系人，代表数量并没有根据不同的利益群体进行严格限定，无法最大限度地反映不同声音

　　谁有资格出席听证会？

　　4月28日，江苏省南京市江南垃圾焚烧发电厂召开了环评公众参与听证会，17名听证代表、19名旁听代表就焚烧发电厂项目发表看法。整场听证会激辩之声贯穿始终。来参加听证会的都是居住在附近的村民，大家最关心的问题莫过于废气、废物、废液的排放处理问题，听证会组织方对此给予一一回应，并当场做出了承诺。

　　而一江之隔的南京江北垃圾焚烧发电项目的听证会却一波三折，这一项目曾在2007年9月26日、2009年3月17两度召开“环评公众参与听证会”，由于听证代表有被操纵的嫌疑，听证会未能达到预期的目的。

　　“一些迹象表明，有些听证代表不具代表性，听证会的民意表达缺乏真实性。”许尧代表金泉泰来苑小区居民。在江北垃圾焚烧发电项目听证会上，许尧称自己是听证代表中的“少数”，20名听证代表中只有4名持反对意见，自己其中之一，非常不符合现实状况。

　　江北垃圾焚烧发电项目的投资方南京环境再生能源有限公司对此做出了回应。据称，他们根据报名人数和距离远近分配了听证名额，采取推举、抽取和推荐方式产生了听证代表，“我随便抽取了几个人，他们自己定了几个人，当地居委会推荐了几个人”。

　　听证组织机构采用如此方法选取利益相关人参加听证，是否合理合法？2004年7月1日实施的《环境保护行政许可听证暂行办法》第十九条规定，“参加环境保护行政许可听证的公民、法人或者其他组织人数众多的，可以推举代表人参加听证”。由于这一规定过于笼统，缺乏操作性，规范性不强。什么人能成为听证会陈述人，听证组织机关应该按照怎样的程序选取听证陈述人，在实际操作过程中存在很大的随意性，加之听证过程没有充分公开，使得外界无法对这两次听证会进行考量。

　　“听证组织机关区分利害关系人的种类、利益群体，应该根据其与听证事项的利害关系程度，事先确定并公布各个利益群体或利益主体可出席听证会的代表数量。”中国人民大学法学院副教授竺效说。

　　对于一些社会影响面广、环境相对敏感的项目听证会，北京大学法学院教授湛中乐认为，听证会可以分一次或多次进行。“这种听证会应该不以效率为重要目标，要让意见不同的利益相关人充分表达和沟通，这样不仅可以充分照顾到不同利益相关人的利益，也有利于各项工作稳步推进，让项目经得起时间的检验。”

　　目前，听证会利害关系人产生主要采取了5种模式，即听证组织机关指定、利害关系人推选、抽签决定、区分类型分别决定和综合确定等方式。

　　由于一些听证会报名人数较少，甚至无法达到法定要求的人数，于是，一些听证组织机关指定听证代表，或者由相关组织推荐代表，导致一些地方涌现出一批“听证帝”、“听证专业户”，对于这种听证组织机关指定听证代表的做法，湛中乐特别反感，“信息一定要在听证会召开前公布出去，不要指定某些人专门参与听证。”

　　当报名要求出席听证会作证的听证陈述人过多，而听证受场地和时间效率等因素的限制，无法一一满足时，该如何确定出席听证会的利害关系人？

　　清华大学当代中国研究中心教授李楯认为，“应保证不同利益和主张的人群都有代表参加；当利益和主张不同的报名人均为多数时，应保证不同利益和主张的人群的代表人数相等。”

　　竺效则认为应该“由听证组织机关合理划分利益群体、利害关系人推举或抽签决定出席代表”。这种选择制度在充分保障民主方面明显优于听证组织机关指定的方式，在努力提高行政效率方面明显优于完全依靠利害关系人推选的方式，在体现利害关系人代表具有广泛性、科学性方面明显优于“根据利害关系人报名先后自动产生”的方式。

　　“如果听证会的场地和时间允许，应当尽量满足利害关系人出席环境行政许可听证会的要求，而不应不区分实际情况就死板地规定听证会最多有几人出席，超过几人申请时就应该推举代表。必须在尽量满足利害关系人的出席请求、更充分地听取多方意见的听证宗旨的指导下，因地制宜、灵活机动地确定听证会座席数量。”竺效说。

 问题二

　　许多人对污染的认识水平仍停留在看和闻的层次上，他们的意见和想法存在着局限性，无法提出切实可行的意见和建议，