陈德敏 董正爱:中国三峡库区环境灾害防控的法律对策(二)
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Economic Development of Social Transitional Stages [J]. Disaster Advances, 2010, 3(4): 223-226. ② 国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报1997》，1997年5月，第43页。 ③ 梁福庆：《三峡大坝与库区生态环境保护研究》，载《中国水利学会2008年学术年会论文集（上册）》，第747-751页。 ④ 孙志禹：《三峡工程生态与环境保护》，载《水力发电学报》2009年第6期，第8-12页。 ⑤ 贺斌：《千亿元资金解难题》，载《中国财经报》2010年5月13日，第001版。 ⑥ 吴炳方、刘远新等：《三峡工程建设期库区生态环境保护措施及效果评价》，载《长江流域资源与环境》2011年第3期，第276-282页。 ⑦ 叶俊荣．环境理性与制度抉择[M]．台湾：台湾翰芦图书出版有限公司，2001．84． 1085 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 的冲突中，生态环境保护往往附属于地方经济的发展，导致库区环境灾害防控的政策多样、杂乱而缺乏实效性，不利于三峡库区环境灾害的防控。 （二）立法缺失 三峡库区环境灾害的防控有《环境保护法》、《水污染防治法》、《地质灾害防治条例》等现行法律、法规的规范指导，从原则性的操作来看是有法可依的。但众多的法律法规在体系框架上存在着效力层次的冲突和混乱，不同法律法规对同一对象多重管理，缺乏协调和冲突解决机制，法律法规中的许多措施，规定过于抽象，法律的威慑力不足。①目前为止，尚没有一部专门性的三峡库区环境灾害预防与治理的综合立法，在实践操作中只能参照相关法律以及《地质灾害防治条例》等的宏观性规定。而所出台的与库区环境灾害防治直接相关的大多为规划、通知、办法等效力层级较低的规范性文件，并且程序性立法滞后，不利于保障三峡库区环境灾害的防控。 （三）执法缺失 三峡库区环境灾害的相关因素涉及面广，历史、现实、技术和管理等因素相互作用，错综复杂，也为执法制造了难题。执法过程中，一些政府部门及其行政人员缺乏对环境问题的科学认识，重GDP发展的绩效而忽视环境灾害的预防和治理；管理上，中央政府、省级政府、市县政府以及所涉及的环保、水利、建设、交通、国土、卫生、农业等多层次、多部门之间职责存在交叉重叠，执法机构权责不明，降低了环境灾害治理的效率；②地方政府财政不足，往往缺乏投入资金治理环境灾害的动力，使得资金匮乏成为制约环境灾害治理的重要因素。另外，三峡库区环境灾害管理部门执法权力有限，执法能力不足，环境灾害应急机制不健全等也制约了环境灾害防控的推进。 五、三峡库区环境灾害的法律应对及完善 庞德认为，“在近代世界，法律成了社会控制的主要手段，它依靠政治组织社会的强力，通过有秩序地和系统地适用强力，来调整关系和安排行为”。③三峡库区环境灾害的防控要求与之相关的库区移民项目、建设项目、资源开发项目与环保项目等必须在法律规范的框架范围内运行，通过法律制度的内在规范性、秩序性禀赋保障库区环境灾害的前期预防与后期治理目标合理、有序的实现。因此，需要从立法体系、法律制度和法律监督三个层面推进三峡库区环境灾害防控法律的完善。 （一）立法体系的完善 三峡库区作为一个整体性的、系统的区域范围，既从属于整个国家环境灾害法律防控体系，又有其独立运行的特殊性。从立法体系层面来说，不仅需要统一的综合性立法，也要不断健全三峡库区特殊的专门立法及系统的规范体系。从而以内容完备、适用范围广泛、效力等级分明的法律规范构成严密、完整、协调一致的库区环境灾害防控法律体系。首先，制定环境灾害对策基本法，对环境灾害防控的基本内容、基本原则及方针政策予以明确，对环境灾害管理的目的、范围、方针、政策、重要制度与措施、组织管理机构、法律责任等做出统一规定。同时，应当涵盖环境灾害预防、环境灾害应急、环境灾害救助以及环境灾害修复治理等规范内容。其次，制定三峡库区专门的环境灾害防治条例，对三峡库区的建设活动、开发活动等行为进行规制及合理引导。三峡库区环境灾害防治条例应对库区环境灾害防控的内容、原则等作出统一规范，同时与国家环境保护、资源保育方面的法律法规进行协调，对三峡库区环境灾害的防控作出指导性的、程序性的、具体性的规定。再次，完善和协调三峡库区环境灾害防治的规章、规范性文件以及标准等规范体系。在现有规范体系的基础上进行整理、修订和补充，制定和完善三峡库区生活污水、船舶水污染防治统一的法规规章和强制性技术标准等。对于三峡库区现行环境灾害防控法律规范中尚未规定或者规范不明确的具体问题，通过发布规章、规范性文件或者标准的方式予以明确规定，保证行为人在法律规范的框架范围内依法从事相关活动。 （二）法律制度的完善 三峡库区环境灾害的防控依赖于法律制度的建立完善和实施。从宏观上说，需要完善三峡库区环境灾害管理制度、环境灾害预警制度、环境灾害应急救助制度及生态补偿制度等。④ 首先，完善库区环境灾害管理制度。建立以国务院三峡办为中心的环境灾害防控综合协作管理长效机制，对三峡库区的开发利用活动实行规划管制、主体管制、项目管制和区域管制。⑤ 明确各部门及地方政府 ① 张彦春 等：《三峡库区水环境安全分析与战略对策》，载《长江流域资源与环境》2007年第6期，第801-804页。 ② 何继善 等：《三峡库区及其上游水质保护管理体制问题探讨》，载《中国工程科学》2006年第8期，第1-6页。 ③ [美]罗斯科·庞德．通过法律的社会控制[M]．沈宗灵、董世忠译．北京：商务印书馆，2008．9—10． ④ L. Jenkins. Selecting scenarios for environmental disaster planning [J]. European Journal of Operational Research, 2000, 121(2): 275-286. ⑤ 曹树青：《三峡削落区治理的法律制度构建：以环境法律制度为重心》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2009 108 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的具体职责，实现三峡库区环境灾害防控的流域与区域管理结合，统筹协调、分级负责，监管分离、权责统一。其次，完善库区环境灾害预警制度。整合资源，建立库区环境污染事故、地质灾害、生物性灾害等的预警体系，为库区生态环境保护工作决策提供科学依据。通过监测装备、重点污染源的在线监控设备、数据传输网络等的建设和发展，提高库区环境灾害前期、中期和后期预警的基础能力。再次，完善三峡库区环境灾害应急救助制度，健全灾害应急救助体系和运行机制：根据环境灾害的性质和程度启动相应的应急预案；库区管理机构动员本部门资源投入灾害应急行动中；保证交通、通讯等基础设施的维护；及时公开环境灾害信息；重视环境灾害后生态环境的恢复和治理等。最后，完善库区生态补偿制度。从社会公平和区域衡平的原则出发，库区生态补偿包括国家宏观调控的生态补偿与库区生态市场补偿①两个方面：前者主要包括国家财政转移支付、生态税费制度和配额制度等，对三峡库区给予机会补偿；后者包括环境产权交易、环保产业制度、环保基金制度和受益区补偿等。 （三）法律监督的完善 在三峡库区环境灾害防控法制系统工程中，政府起着主导作用，为了促进政府环境灾害防控执法活动的有序运行，有必要完善法律监督机制。首先表现为国家机关依照法定职权和程序，对政府执法活动的合法性进行的监察和督促。其次，公众参与是库区环境灾害防控的有效监督手段。在生态环境保护领域，公众参与是作为一种制度安排的形式贯穿于法律实施的全过程的，体现为一套体系化的制度设计，以此来保证公众参与的实现。②一方面，公众应该通过座谈会、论证会的方式参与到三峡库区环境灾害防治的法规、规章和规范性文件的制定中；另一方面，公众应该参与到三峡库区的环境决策、环境管理、环境执法等环境行政行为之中，设立污染物排放标准、参与环保调查与监测、决定高度污染性设施的设厂和大型开发项目。③再次，应通过库区社会整体性环境意识的觉醒，发挥媒体舆论的媒介联结与民主监督功能，推动库区环境灾害防治工作的进展。 六、结论 三峡库区环境灾害的防控事关三峡工程建设的战略安全，事关库区公众的切身环境利益，是库区经济结构调整、社会发展转型和生态环境保护的根本性和基础性保障。①三峡库区环境灾害的防控需要运用法律作为主要控制手段，通过法律的强制力和约束力规范人的行为，保障库区环境灾害防控的顺利开展。②三峡库区环境灾害防控的法律体系需要不断完善，提高库区环境灾害防控法律规范的效力层级。③三峡库区环境灾害防控需要建立和完善相应的环境灾害管理、预警、应急和补偿法律制度，以制度规范促进库区环境灾害防控的进展。④三峡库区环境灾害防控的法律实现需要扩大公众参与的程度，通过民主监督、法律监督促进库区环境灾害防控目标的实现。 Abstract: The construction of the Three Gorges Project (TGP) has great impact on the structure and ecological environment of the Three Gorges Reservoir Area (TGRA), leading to the occurrence of pollution, and geological and ecological disasters. The Chinese government has so far made great efforts to prevent and control the environmental disasters in TGRA, and the implementation of a series of policies, laws and regulations has contributed to the effective prevention of the occurrence of significant environmental disasters. However, a mature legal framework is yet to come, which should be tailored to the special mechanisms and reality of TGRA environmental disasters. All undertakings related to the TGRA, including population relocation, engineering construction, resource exploitation and environmental protection, should be conducted under such a framework in order that the goals of the early prevention and post-treatment of environmental disasters of TGRA can be achieved rationally and orderly, safeguarded by the normative and orderly character of the legal system. We analyzed the situation and assessment of environmental disasters in the TGRA, surveyed existing countermeasures for environmental disaster prevention and control, and proposed suggestions to perfect legal countermeasures for environmental disaster prevention and control. Key words: the Three Gorges Reservoir Area; environmental disaster; legal countermeasures 作者简介：陈德敏，教授，博士生导师，重庆大学可持续发展研究院院长。 董正爱，重庆大学法学院，法学博士，主要研究方向环境与资源保护法学。 年第6期，第125-128页。 ① 崔广平：《论三峡库区生态补偿法律制度的建构》，载《当代法学》2007年第4期，第155-158页。 ② 史玉成：《环境保护公众参与的现实基础与制度生成要素——对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考》，载《兰州大学学报》(社会科学版)2008年第1期，第131-137页。 ③ 叶俊荣.环境政策与法律[M].北京:中国政法大学出版社，2003.315. 1087 |
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