张祥伟:环保法律修改的症结——部门主导的立法模式(二)
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ddot;防灾减灾 梳理方面也通常持有权威性的认识，在立法程序中更清楚需要管理的对象和所要采取的管理方式。但与此同时，部门主导立法也增加了立法程序中存在知识局限的可能性，也容易造成法律制定与实施之间的脱节与错位，而且特定部门受制于自身认知局限，基于自身利益考虑法律文件的撰写，如此又难免立法程序中出现法权和单位权力相互争执的情况。 于是便有了交涉机制的引入，在立法程序中引入交涉（沟通）机制原本有利于法律规则的良性生成，有利于“从各个侧面挑战法案的必要、合理和合法性，使法案有效地集中多数人的正当要求，进而获得多数真心实意的支持”。5但这种交涉（沟通）机制未能真正发挥其应有效用。法律的普适性与权力的交涉性之间的矛盾主要造成了两方面的消极后果：一是产生法律漏洞或者立法空白；二是导致法律规则逆向调节，效力相互消减。起草工作的主持方对于其他部门或者社会的交涉意见往往采取两种对待方式：一种是对法案文本的言语表达模糊化处理，使规则条文在表面上显得已经采纳了交涉方的意见，但私下留有权力操作的空间；另一种对待方式是如果交涉意见相差甚远，起草方与交涉方之间就特定事项难以达成平衡时，便完全删掉所涉及的法律规则，使得原本有望出台的制度模式变成了法律空白。而环境立法独有的环境系统的连续性、管理职能的割据性和立法程序的交涉性，又使得法律在制定的过程中不得不面对各个行政部门之间的利益牵扯，环境法律文件往往所涉内容广泛，所表达的部门利益与其他部门机构之间往往也存在着交涉和对立，从而制定的环境法律文本也逃脱不了成为部门权力博弈或者集团利益妥协的产物的命运。而这种模糊化的处理以及法律上的空白，恰恰造成了环保执法部门的无法可依。同时，立法上权力交涉的制约也正是环保部门执法上受制于人的真实展现，进而造成其执法上的依法不敢和依法不能。 而且由于是部门主导立法，对于“行政责任的承担”权力交涉的结果往往是“无人问津”，如此以来针对执法部门违法行政行为的救济条款就不能提供有效救济。从立法技术的角度衡量，政治立法者通过将实定的法律和惩罚性相联系而赋予法律以有效性。6法律规则遵循“假设、处理及制裁”的构成方法。一个完整法律规则的逻辑结构应该同时包括行为模式和法律后果。然而，我国环境立法则过分注重对行为模式的描述而轻视对法律后果的审查。立法者对环保法律文本中法律后果集中的“法律责任”或者“罚则”部分没有给予应有的重视。例如在行政责任方面，环保法律缺乏官员问责机制。立法只是简单使用像“······造成严重后果，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”之类的模糊语句，这便为行政权力寻租和地方保护主义的滋生留下余地。如此以来，环保执法部门对有法不依和违法执行活动也变得毫无恐惧可言。 如此便产生一种类似“规制俘获”的现象，规制俘获（regulatory capture）是指对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。只不过在此过程中，被规制者与规制机构实际上是同一体，立法的部门在为自己的行为制定规制，因此对于所定规则利于其利益的维护不利于对其责任的追究也便不足为怪了。正如贝克所言，风险一旦爆发，各责任主体尤其是各类组织将徘徊于“不确定性与模糊定义关系”之间，他们将以此寻找借口并构建话语权以转嫁或逃避责任，进行“有组织的不负责任”活动。7 在我国环保立法的实践中，对社会生活影响较大的是全国人大常委会通过的法律，国务院制定的行政法规以及国家环保总局颁布的行政规章和环境标准。按照立法惯例，由全国人大常委会作为法律议案提起人的，负责起草的机关是全国人大各专门委员会，国务院作为法律议案提起人的，涉及到哪个主管部门的法律就由哪个主管部门负责起草。8由于我国并未通过立法形式对起草法律草案的程序和主体做出规定，由部门起草相关法案也便成了一种“默示”的行为规则。不仅是环保性法律，还有环境行政法规的起草也大多如此。 而环境行政机关在负责起草法案的过程中要对即将制定的法律、法规进行调查研究和可行性论证，由此便可获得并掌握大量第一手的材料，环境立法所针对的问题需要专门的经验和知识，这更加强了环境行政管理机关在立法中的信息优势地位，这些信息在呈报给相关部门之前必然要经过筛选、过滤，在这个过程中争议和相反意见往往被有意或无意地消化掉了，因此可以说环境行政机关是环境立法过程与程序的主导者。最后很可能只提供对自己所欲的立法意图有利的规则。因此，仅仅对环境保护法的条文与环保各单项法有关的法律制度进行某种程度上的衔接，对实践中所遇到的各种环保问题解决的所需之处进行补充或修改，难以从根本上实现环保法立法的原旨，从而也成为 5 孙潮,徐向华.论我国立法程序的完善[J].中国法学,2003,(5). 6 [德]哈贝马斯.在事实与规范之间[M]. 童世骏译. 上海:三联书店,2003 7 蔡守秋.论政府防治环境风险的法律机制[J].公民与法,2011(10) 8 李步云等.中国立法的基本理论和制度[M],北京：中国法制出版社,1998 1055 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 了环保法律修改的症结之所在。 五、针对部门主导立法的弊端，需要明晰环保执法部门的权责 解决“部门主导立法”所带来的问题，必须使环境法律回归到法律血统，必须始终以对人的行为的控制为着眼点和中心。对人行为的控制，法律是通过对人权利与义务的赋予。而这种权利与义务具体到环保执法部门则变成对其职权与职责的明确。 而由部门主导立法所造成的，无论是法律的空白使环保执法部门依法不能，还是法律的模糊使环保执法部门的依法不敢，更亦或是法律救济的缺乏使环保执法部门的依法不想，归根结底在于法律对于环保执法部门职权与职责的不明确。 因此，作为环保立法必须面临着对环保执法部门职权与职责的明确并保证其履行的任务，所以最根本的是要选择一种方式保证无论是否仍由部门主导立法，我们都能够实现这个目标。澳大利亚伊恩·汉纳姆博士关于水土资源管理法律制度评价的要素量化评估法为我们提供了启示，我们同样可以建立一种类似的要素量化评估法，设定必要的标准，在环保立法实施以前对其提前进行评价，以能够确保环保执法部门的有法可依和打消其依法不敢、依法不能的顾虑，恢复其执法的自觉性和积极性。 伊恩博士的量化评估法包括：立法目的、管辖、责任、具体目标、定义、注意义务、职责分工、机构、政策、教育、考察与研究、公众参与、水土规划、水土机制、资金机制、实施和纠纷解决，共17个因素。而我们的目标是使环保执法机关的职权和职责得以清晰明确，从这个视角我们可以有以下几方面的借鉴： （1）立法目的：指对法律文件的直接目的的阐释，这是任何法律文件所必不可少的。清晰的立法目标为该法的实施指明了努力的方向。 （2）管辖：指对特定环保执法组织的特定管辖范围和特定权力的赋予，使其能够享有实现目标的所需职权。即必须对环保执法部门的职权给予明确的规定，使其能够依法有据。 （3）责任：指为特定环保执法部门为实现环保目标而规定的各种责任，包括为保障这些责任实现而设定的义务。即对环保执法部门职责尽量细化。 （4）具体目标：指对每一项和每一次执法活动所要达到的标准都有一个清晰的要求和规定。环保执法部门职权的行使和职责的履行必须体现公平正义，对事不对人，因此对其自由裁量的权限必须给予必要的限制，以保证按相同标准来执法。 （5）定义：指对关键词、词组、术语的定义或描述。用定义来帮助解释法律，这种帮助要么是有助于一般意义上的理解和适用，要么是在法律的实施过程中直接加以适用。 （6）注意义务：指规定环保执法部门在法律或道德上的责任及态度的内容。 （7）职责分工：指对不同部门和不同层次的相关执法部门的职责的规定，这些规定是为了建立一个责任和义务体系，在此体系下，通过许多不同层次的管理和不同的管理功能的组织体系，实现环保的目标。即分工明确，却又不乏相互协作。 （8）机构：指对某个或某些组织或相关行政机构（即权力交涉所涉机构）及其特定职责的说明，包括法律文件中赋予相关行政机构对环保目标实现的直接职责的说明、陈述。 （9）政策：指对针对特定目的的行动过程和战略方针的规定，包括原则上、战略上的描述，和对目的有益的任何行动的描述。主要是对突发环境事件的应对起到指导作用。 （10）教育：指对教育活动或过程的规定，为提高执法人员执法素质所进行的特定技术培训、技能训练项目给予清晰的规定。 （11）考察与研究：指对于执法行为进行系统性的考察与研究的规定，包括执法的效率、效果等内容，其可以促进执法部门对其自身执法能力的反思与提升。 （12）资金机制：指为实现环保目标，环保执法部门所应得的财政支持的内容、来源、去向等等，包括预算程序、特定基金及环境基金的明确规定。 （13）实施：指对环保执法部门的执法活动提出要求，必须遵守、服从一定的标准、程序的规定，也包括法律文件中的要求或相关机制的规定。这些规定通常具有法律约束力。 （14）救济措施：指对环保执法部门的违反法律规定的行为如何给予惩罚，以及采取弥补措施等的规定。 如此便从环保执法部门职权与职责的确立，到职权与职责的行使与履行，再到违反职权与职责所应承担的责任，法律都给出明确的规定，最主要的是以此可以克服由部门主导立法所带来的弊端， 105 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 从而保证环保执法部门的依法自觉，也进而真正保证立法和法律修改目的之实现。 The crucial reason of China Environmental Protection Law’s modification Abstract: The reality of the environmental law’s enforcement is practicing lawlessness. It caused by improper interests which include local protectionism, departmental interests and political interests. These improper interests have been able to play a role in law enforcement, which is because the ideology of China’s environmental protection legislation and law enforcement institutions and enforcement mechanism are imperfect and unreasonable. In one word, sector-led legislation caused that, and this is precisely the crux of the problem of China’s environmental laws’ modification. In this paper, we consider quantitative methods tend to restrain the sector-led legislation and clarify the powers and duties of the environmental protection law enforcement agencies. So that environmental enforcement can really be done in accordance with the law way, in accordance with the law consciously to achieve the purpose of the modification of environmental laws. Key words: Enforcement of environmental law; Legislation of environmental law; Sector-led legislation 作者简介： 张祥伟（1984-），男，汉族，山东潍坊人，中国海洋大学法政学院，法学博士研究生，环境与资源保护法专业。 1057 |
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