王慧囡:可再生能源法律保护的困境及完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 987 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可再生能源法律保护的困境及完善 王慧囡（福州大学法学院，福建福州 350002） 摘要：进入二十一世纪以来，世界各国在地球环境迅速恶化的情况下不得不正视环境保护问题。能源逐渐枯竭、臭氧层持续被破坏、原油价格节节攀升等现状，使得可再生能源得到了世界各国的重视。中国是世界第二大能源消费国，在国内经济持续快速发展、石油煤炭等资源供应紧张、国际社会要求我国减少温室气体排放量等形势下，开发利用可再生能源成为了解决我国环境与能源问题的重中之重。我国在发展可再生能源的过程中制定实施了一系列的相关法律与政策，这些法律与政策在实际运用的过程中不可避免地出现了一些问题。本文通过分析可再生能源法律保护的必要性和现状，找出推行《可再生能源法》过程中出现的弊端，再借鉴发达国家的相关法律政策，进而提出完善我国相关法律的意见。 关键词：可再生能源；可持续发展；法律制度；能源发展模式 一、可再生能源法律保护的必要性 （一）环境保护的要求 近代社会以来，环境污染的影响范围已经不仅仅局限于污染源附近，其全球化表现越来越明显，几乎全世界的环境都遭受污染源直接或间接影响，这便要求了我们必须增强环境保护意识、加强环境保护力度。2011年，我国首都北京连续多日出现大雾天气，“连续的大雾天，使得呼吸道感染的患者增多，不少医院都出现了爆棚的景象。”1这种现象只是全球逐渐严重的环境污染问题的一个缩影，愈演愈烈的环境问题不仅仅是危机一小块区域居民的身体健康和生活质量，而是牵涉到全球各地的居民。 为了实现保护环境的要求，我们应当加强可再生资源的发展水平，用以减轻对石油、煤炭等资源的依赖程度，减少碳排放所造成的污染，同时，为了保障可再生资源的发展，必须建立起完善的可再生能源法律保护制度，使得其能够更快更好地发展，进而达到优化资源结构、改善环境污染状况的目的。 （二）可持续发展的生产模式转型的要求 中国自改革开放以来，一直致力于经济的快速发展，为此，我国也不断付出惨痛的代价。2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸。爆炸事故发生后，监测发现苯类污染物流入松花江，造成水质污染。邻国俄罗斯对松花江水污染对中俄界河黑龙江（俄方称阿穆尔河）造成的影响表示关注。中国向俄道歉，并提供援助以帮助其应对污染。22010年7月3日，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生酮酸水泄漏事故，事故造成汀江部分水域严重的重金属污染，91000立方米废水外渗引发福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染。紫金矿业直至12日才发布公告，瞒报事故9天，致使当地居民无人敢用自来水。3面对不断发生的环境污染事故，我国已逐渐认识到加快生产模式转型脚步的重要性。 据《2010中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路》中指出：创新和绿色成为今后相当长时间内驱动经济转型的两个重要的轮子。我国已经在科学发展观的指导下提出了与绿色发展有关的众多发展概念，可再生能源的发展便贯彻始终，为社会大众所耳闻。为了尽快让可再生能源的发展步入轨道，除了严格执行国家绿色发展的发展规划外，还应当建立完善的可再生能源法律保护体系，以保证其顺利实施，实现其真正的发展。 （三）我国能源现状的要求 我国虽然是世界能源储备大国，但同时也是第二大能源消费国。我国重工业发展比重大，高耗能产业大量存在，节能技术的普遍应用还需要一个较长的发展过程，现实中导致能源不足的诸多因素一直存在，能源的对外依存度较大，且呈上升趋势。“从2006年开始，中国原油对外依存度就以 1参见中日友好医院网：《2011年12月6日<北京晚报>采访我院感染疾病科徐潜主任：连日大雾医院爆棚，部分患者点名要求输液》，http://www.zryhyy.com.cn/News/Articles/Index/222932，最后访问日期2012年5月18日。 2参见腾讯网：《2005年：松花江发生重大水污染事件》，http://news.qq.com/a/20090729/001188.htm，最后访问日期2012年5月18日。 3参见新浪网：《紫金矿业污染福建汀江》，http://news.sina.com.cn/z/zjkywr/，最后访问日期2012年5月18日。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 年均2.9个百分点的速度增长。如果‘十二五’期间仍保持此速度，预计2015年中国原油对外依存度将超过65%。”4在经济发展过程中，我国的能源供应安全有如此大的隐患，若不能寻求到解决之道，则必将给发展中的中国带来严重的制约。 为了保障我国经济发展中的能源安全，应当积极解决能源利用不合理、资源利用不充分等问题。应当加大可再生能源的发展投入，建立完善的法律保护体系，以保证经济的发展不会受到能源供应的制约，解决我国能源的安全供应问题，缓解能源与经济的协调发展的矛盾。 （四）国际大环境的影响 面对日益严重的环境污染，世界各国早已及时转变观念，纷纷以可持续发展的观念来进行环境保护，立足于人类和生态共同的利益，做好当代人与后代人的资源分配。相对于人类的眼前利益相比较而言，人类社会的长久存续发展更为重要，世界各国开始以可持续发展的角度来制定和实施发展政策，确立一条符合人类社会最大利益的发展道路。 在国际大环境的影响下，我国必须转变能源使用观念，为后代人保留不影响后代人存续和发展的足够的自然资源。以我国现有的资源利用方式来看，其固有资源必将在不久的将来用尽。为了确保当代人与后代人能够合理分配自然资源，我国应顺应时代的要求，大力发展可再生能源，并建立相应的法律体系，确保可再生能源的顺利发展与应用。 二、中国可再生能源法律保护的现状 （一）中国关于发展可再生能源的主要相关法律 1、《可再生能源法》 我国于2006年1月1日开始施行《可再生能源法》，并于2009年8月进行了修订。本部法律的目的在于“促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”5，在本法中，可再生能源被列入了国家开发利用的重点和优先领域，并通过制定相应的措施推动可再生能源市场的建立与发展。本部法律对可再生能源的资源调查与发展规划、产业指导与技术支持和推广与应用进行规定，为可再生能源的推广提供便利条件。同时又规定了可再生能源的价格管理与费用补偿、经济激励与监督措施，为可再生能源的市场化提供相应规范。总体来说，本法的制定与实施为我国可再生能源的开发、普及和利用提供了极其重要的规范和指导作用。 2、其他的相关法律法规 《可再生能源法》只是我国发展可再生能源的一部框架性的法律，为了实现其立法目标，我国还制定和实施了一系列的相关实施细则，如《可再生能源发展专项资金管理办法》、《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》、《可再生能源发电的有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等。这些相关配套法规、规章和技术规范的相继出台，规定了可再生能源在各个领域中的具体实施规范，为我国发展可再生能源提供了相应的法律法规支持，更便于《可再生能源法》在实际操作中的推行。 （二）中国推行《可再生能源法》的过程中体现的弊端 1、法律与政策的执行力问题 第一，关于法律的实施主体问题。我国现行的可再生能源管理体制是较为分散的，国务院有关部门、县级以上地方人民政府管理能源工作的部门、县级以上地方人民政府有关部门均可以管理可再生能源的开发利用工作。6在实际操作中，极有可能造成能源管理力量出现一定程度的权力重合或管理空白，易造成部门间责任推诿，不利于各部门间的协调和整合。 第二，关于法律的协调性问题。我国关于可再生能源的法律保护处于刚刚起步阶段，虽已经制定了一些配套的法律法规，但对于全方位发展可再生能源而言，还是不尽完善的，在很多方面还存 4参见凤凰网：《对外依存度趋升，中国能源安全外部形势堪忧》， http://finance.ifeng.com/news/industry/20110320/3705182.shtml，最后一次访问2012年5月18日。 5《中华人民共和国可再生能源法》第一条：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。” 6《中华人民共和国可再生资源法》第五条：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。” 988 可持续发展·环境保护·防灾减灾 在法律调整和控制上的缺失。可再生能源的发展是一个涉及能源开发、利用和投资等重大事项相关的整体，其所包含的内容实际上应当由法律来规定，而法律制度上的缺失和漏洞往往影响了可再生能源相关法律的强制力的实现，会制约可再生能源的全面发展。 第三，关于法律的惩戒力度问题。在《可再生能源法》中，法律责任部分的规定多为“责令整改”、“限期改正”等，而关于罚款部分的规定则为“企业经济损失额一倍以下的罚款”，这些规定较为轻微，对于一个违规企业来说是不够严厉、不具有威慑力的。7 2、公众参与问题 在我国现阶段关于能源开发和利用的领域中，公众参与原则被认为是基本的原则。但是，环境保护方面的立法对于公众参与的法律规定并不系统和完善，大多是原则性的重复而可操作性较弱。在立法中，大多只是鼓励科学技术创新，理应与之相配套的具体规定和保障措施却未能详细标注，这便给社会大众的参与带来了极大的困难。 我国《可再生能源法》中对于推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施的规定，有利于企业参与可再生能源的发展。但是，对于那些位于偏远落后的山区、交通不便利的农牧区而言，若国家未能对于企业进驻偏远地区采取更多的具有保障性的配套措施和税收优惠政策，那么企业进驻的可能性相当小，而在这些地区将很难发展可再生能源。8 3、信息公开问题 有效的信息公开制度能够极大地促进法律与政策的有效实施、激励社会大众的积极性和能动性，进而带动社会的快速发展。9在国家极力发展可再生能源的现在，应当做好相关信息的公开，如可再生能源的发展现状、政府对于可再生能源的发展所实施的相关政策、可再生能源的发展过程中所遇到的阻碍和问题等，若这些问题能够得到及时公开，政府便能及时得到公众的监督和反馈，这些公众与政府的互动能够使得这些问题产生积极的作用，有利于增进政府与社会大众的信任，使得政府的法律与政策能够得到有效的实施。 三、发达国家关于发展可再生能源的相关法律对中国的启示 （一）日本 日本是一个资源极其匮乏的国家，其特别注重本国能源的安全性和稳定性。经过多年的法律与政策的引导和调整，日本的新能源开发与利用取得较好的成绩，使得其对传统能源的依赖度大大降低。日本的很多关于可再生能源的政策是通过立法推动进行的，也就是说，相关的法律可操作性越强就越容易贯彻实施。研究日本关于可再生能源的相关法律即可看出，其法律规定具体明确、与配套的法规相衔接，具有最强的可操作性。 相比较而言，我国可再生能源的相关法律总体上偏重原则化，欠缺可操作性，同时也未能及时颁布相关的配套法规。例如，《可再生能源法》第十三条、第十八条10均规定了“国家鼓励和支持”可再生能源的相关发展问题，但是这只是单纯的表明了国家的鼓励支持的态度，而对于如何鼓励、如何支持、以及相关的优惠政策等涉及具体操作性的问题对于社会大众来说是未知的。 （二）美国 进入新世纪以来，由于能源需求日益增长、世界原油价格节节攀升以及全球气候变化问题逐渐突出等压力的推动，美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》。11这部法律所应对的主要问题便是全球变暖。清洁能源的充分利用可以缓解环境资源压力，减少一定的碳排放量，进而防治气候变暖。美国是当今世界上最大的发达国家，拥有发展可再生能源方面的先进技术和丰富经验， 7潘凌：《论清洁发展机制中风险与法律控制》，中国政法大学2008年硕士学位论文，第22页。 8李德孚：《小型风力发电行业现状与发展趋势》，《新能源产业》2007年第1期，第50页。 9世界银行：《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展——改进制度、增长模式与生活质量》，中国财政经济出版社2003年版，第46页。 10《中华人民共和国可再生资源法》第十三条：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。建设应当取得行政许可的可再生能源并网发电项目，有多人申请同一项目许可的，应当依法通过招标确定被许可人。” 《中华人民共和国可再生资源法》第十八条：“国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。” 11杨泽伟主编：《发达国家新能源法律与政策研究》，武汉大学出版社2011年9月第一版，第3页。 989 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 其在法律制度的建立方面，着重规定了一系列政府的激励、援助和补偿政策用以发展清洁能源。 相比较而言，我国的虽然出台了很多与可再生能源相关的法律法规，但仍与美国相距甚远，行政法规仍不完善。尤其对于公众 |
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