唐双娥:环境影响评价的程序法思考——兼谈《环境影响评价法》第31条(二)
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o;遗漏”了500米范围内的113户居民。 正因为环境影响评价关涉到对环境权这样实体权利的实现问题，《环境影响评价法》才规定了不予批准环境影响评价文件的情形。因此，对于那些严重侵犯建设项目所在地及周围居民、单位实体权益的建设项目，责令限期补办环评手续已经没有实质意义，而应该是直接责令停产乃至责令限期搬迁、拆除。 （二）保障环境权实现的听证程序分析 建设项目由于必须在一定的土地上进行，因而必然会对建设项目所在地的周围环境产生影响。如何保障公民、法人或其他组织的权益不受建设项目的影响成为环境影响评价程序应考虑的重要事项。为此，我国法律在环境影响评价程序中引入了听证程序，以保障受建设项目影响的利害关系人的利益。这种听证程序在环境影响评价程序中的环境影响评价文件编制和审批环节都存在。 《环境影响评价法》第二十一条规定了环境影响评价文件编制中的听证要求：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”才该条规定可以看出，环境影响评价文件编制中进行听证是原则，不听证是例外。对于公众的范围，2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条作了要求：“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”不过，对于公众人数的比例则未作要求。根据《环境影响评价法》第二十一条规定，建设单位报批的环境影响报告书只需对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明，由此可见，我国环境影响评价编制文件中的公众参与仅仅是一种程序上的权利。从下文的分析可知，公众尤其是受建设项目影响的公民、法人或者其他组织，其利益在环境影响评价文件编制中的听证程序很难得到可靠的保障，因而需要通过其他的程序予以保障。 6 环境保护部长：化学品污染拟施行终身追责，http://env.people.com.cn/GB/16019787.html，2011年11月2日访问 979 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 《行政许可法》第四十六、第四十七条规定了行政许可中的听证程序：法定听证和意定听证，法定听证是就法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项进行的听证；意定听证是行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行的听证；或者行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前告知申请人、利害关系人而进行的听证。因此，意定听证是否进行由行政机关自由裁定。 环境影响评价文件审批作为行政许可行为，直接关系到建设项目所在地的周围的居民和其他单位的利益，因此应遵循《行政许可法》中有关保障重大利益受行政许可事项影响之人，如《行政许可法》第三十六条、第四十七条。《行政许可法》。《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。因此，尽管《环境影响评价法》第二十一条对环境保护行政主管机关审批环境影响评价文件是否需要举行听证没有做出规定，行政机关对环境影响评价文件的审批时仍需要进行听证。2005年我国通过的《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第十三条对此予以了强调：“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，可能严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目，以及存在重大意见分歧的建设项目，环保总局可以举行听证会，听取有关单位、专家和公众的意见，并公开听证结果，说明对有关意见采纳或不采纳的理由。”该规定要求行政机关在审批环境影响评价文件时可以举行听证，但是否举行听证由行政机关决定。该规定违反了《行政许可法》第四十七条的规定，因为《行政许可法》第四十七条规定，利害关系人在规定时限内提出听证申请的，行政机关应当组织听证。此外，《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》规定的听证仅仅限于国家环境保护行政主管机关，并不包括其它享有环境影响评价文件审批权的行政机关。不过，我国2006年制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》。该办法第三条明确规定，“环境保护行政主管部门在审批或者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公众意见的活动，适用本办法”，从而弥补了上述缺陷。 2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》还规定了环境保护行政机关在审批环境影响评价文件时应当主动举行听证的情形：（1）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；（2）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；（3）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。 综上可见，尽管《环境影响评价法》对环境保护行政主管机关审批环境影响评价文件中的听证程序并没有做出安排，但之后相关的规定弥补了该缺陷，环境影响评价文件的审批过程引入听证程序已是不争的要求。 建设单位编制环境影响报告只是环境影响评价法律程序的第一步，关键的还是后面的行政机关审批环境影响评价文件的过程。因此，环境影响评价中的上述听证程序最大的缺陷在于，将保障公民、法人或其他组织的权益不受建设项目的影响的重任赋予给了编制环境影响评价文件的建设单位，而不是审批环境影响评价文件的行政机关，未达到“以权利制约权力”的目的。前面指出过，在《环境影响评价法》那里，建设单位编制环境影响评价文件中举行听证是原则，不听证是例外。在编制环境影响评价文件中，建设单位作为环境影响评价的利害关系人举行听证，在多大程度上能保障受建设项目影响的公民、法人或其他组织的利益，没有人能肯定回答。这也正是目前的公众参与制度备受诟病的重要原因。 可见，真正能保障手建设项目影响的公民、法人或其他单位的利益的听证程序，应该是环境影响评价文件审批中的听证程序。因为行政许可的作用不仅是行政机关对社会事务进行事前管理，同时也是依法解决许可申请人与相关人之间就公共资源的使用或分配问题，防止相关人与社会公共利益受到行政许可人的侵犯。7因此，行政机关审批环境影响评价文件不仅应引入听证程序，而且还应将其法定化：行政机关在审批环境影响评价文件时必须举行听证，没有依法举行听证的，应承担相应的后果。 四、余论 （一）增设环境影响评价程序价值的法律责任条款 7 崔卓兰、季洪涛：行政程序法原理，法律出版社2007年版， 第216页 980 可持续发展·环境保护·防灾减灾 环境影响评价作为一种程序，其程序价值应该得到尊重。如果按照现行《环境影响评价法》的规定，可以一律补办，那么，谁还会认真履行环境影响报批手续？更为重要的是，环境影响评价报批是保证建设项目可行性、科学性、合理性、合法性的重要环节。因此，对于未办理环境影响评价手续的程序违法行为，应通过增加程序违法责任的规定，以强化环境影响评价的程序价值。这是因为目前我国环境影响评价领域“未批先建”这种存在严重安全隐患的违法行为十分泛滥，近年屡屡发生的血铅中毒事件、水污染事件、PX事件等，都说明了这点。这些违规项目造成的损失决不是拆除违规项目的损失所能比的。也有学者从环境影响评价是行政许可的角度，认为建设单位若存在《环境影响评价法》第三十一条的违法行为，属于行政许可法规定的擅自从事应许可的活动，自然应当责令停止建设，恢复到违法之前的状态。8 因此，正如下面分析的那样，应像《水法》那样规定违反环境影响评价行政许可程序的程序违法责任：恢复原状和罚款。 （二）区分情形决定能否补办环境影响评价手续 环境影响评价关涉到环境权这样实体权利的实现，《环境影响评价法》因此规定了不予批准环境影响评价文件的情形。因此，对于那些严重侵犯建设项目所在地及周围居民、单位实体权益或者影响到公共利益等的建设项目，不存在责令限期补办环评手续的问题，而应该是直接责令停产乃至责令限期搬迁、拆除，恢复到违法之前的状态。 换句话说，建设单位未履行环境影响评价的，应根据对建设项目所在地周围的居民、法人或其他组织的权益的影响程度，来决定是否适用责令限期补办环境影响评价手续。只有建设项目未对建设项目所在地周围的居民、法人或其他组织的权益或公共利益产生重大影响，经采取措施尚可消除对环境的影响的，才适用限期改正，处以罚款；无法采取改正措施消除对环境影响的，需要限期搬迁、拆除。这一点《城乡规划法》第六十四条可资借鉴。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。可见，《城乡规划法》结合程序违法和实体违法两个方面规定了不同的救济措施，《环境影响评价法》第三十一条的修改应予以借鉴。 （三）对限期补办规定的一般思考 申请报批环境影响评价文件是环境影响评价这种行政许可法律程序的第一个环节。未报批建设项目环境影响评价文件且擅自开工的，《环境影响评价法》第三十一条规定由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续。 实际上，对于违反强制性的前置程序要求补办手续的规定在我国非常多。如《防洪法》第五十四条规定：“未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为，补办规划同意书手续，违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令限期拆除；违反规划同意书的要求，影响防洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。” 《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条规定，“未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。”《安全生产许可证条例》第二十条规定，“违反本条例规定，安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续进行生产的，责令停止生产，限期补办延期手续，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；逾期仍不办理延期手续，继续进行生产的，依照本条例第十九条的规定处罚。 正如前面已经分析的那样，正如《环境影响评价法》第三十一条的规定那样，上述有关规定忽视了行政许可法律程序的程序价值。这与我国重实体轻程序的做法密切相关。不过，修订后的《水法》在这方面有所进步。《水法》第六十五条第一款规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以 8 限期补办手续”的性质与必要性——评《环境影响评价法》第三十一条第一款http://fufa3310.fyfz.cn/art/418666.htm，2011年11月2日访问 981 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负 |
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