唐双娥:环境影响评价的程序法思考——兼谈《环境影响评价法》第31条(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 977 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境影响评价的程序法思考——兼谈《环境影响评价法》第31条的完善 唐双娥 （湖南大学法学院，长沙 40082） 摘要：我国环境影响评价的规定允许环境影响评价违法行为人补办环境影响评价手续，否认了环境影响评价自身的程序价值，为“未批先建”的程序违法行为的产生和泛滥提供了“温床”；更忽略了环境影响评价作为程序直接关涉环境权这一实体权利的实现。此外，环境影响评价程序中的听证程序的重点被置于环境影响评价文件的编制环节，而非审批环节，无法达到以环境权制约审批权力的目的。 关键词：程序；环境影响评价；环境权；未批先建 现实中，“未批先建”行为已经司空见怪。2005年掀起的震动全国的“环保风暴”暴露出的一个突出问题，就是项目环境影响报告书未经环保部门审批，即擅自开工建设，有些工程甚至已基本完成，如2005年国家环保局巡查并责令停建的太仓环保发电厂和徐州华鑫发电公司等建设项目都是在环评报告书未获批准的情况下就已开工建设。被誉为“杀手锏”的环境影响评价在实施中为何处于如此尴尬的境地？这无不与我国现行环境影响评价行政许可程序存在的多种缺陷相关。为此，需从程序法治的视角审视被称之为掀起“环保风暴”的环境影响评价。 一、环境影响评价的时限考察 “程序的意义在于行为的规范化，其中首要规范的便是时间概念”1，因为“合时间的程序与时间错位的程序带来行为的实体结果也许相同，但其法律意义不同。” 2这里先对环境影响评价中的时限作一介绍，以便对环境影响评价进行深入的程序法治考察。环境影响评价中的时限本身包含环境保护行政主管机关审批环境影响评价文件的时限以及建设单位提交环境影响评价的时限，因主题所限，这里仅讨论后者。 （一）报批环境影响评价文件的时限 1986年的《基本建设项目环境保护管理办法》要求建设项目的环境影响报告书应当在可行性研究阶段完成。1998年的《建设项目环境保护管理条例》作了相似的规定。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定了报批环境影响评价文件时限的三种情形： 第一，在可行性论证阶段报批。需要进行可行性研究的建设项目，在可行性研究阶段报批环境影响评价文件。 第二，初步设计完全前报批。铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环环境影响评价文件。 第三，建设项目开工前报批。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响评价文件；需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响评价文件。 2002年通过的《环境影响评价法》没有具体规定建设单位报批环境影响评价文件的时限。因此，目前建设单位报批环境影响评价的时限都以1998年《建设项目环境保护条例》的规定为准。如2005年通过的《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第四条在细化建设单位履行环境影响评价手续时，就做了相似的规定：按照国家规定实行审批制的建设项目，建设单位应当在报送可行性研究报告前报批环境影响评价文件；按照国家规定实行核准制的建设项目，建设单位应当在提交项目申请报告前报批环境影响评价文件；按照国家规定实行备案制的建设项目，建设单位应当在办理备案手续后和开工前报批环境影响评价文件。 （二）违反报批环境影响评价文件时限的后果及评析 显然，报批环境影响评价文件的时限也是建设单位必须履行环境影响评价义务的时限。建设单位必须在法定时限内就其建设项目对环境的影响进行评价。对于未在法定时限内进行环境影响评价的，法律规定了相应的后果。这就是《环境影响评价法》第三十一条。 1 崔卓兰、季洪涛：《行政程序法原理》，法律出版社2007年版， 第144页 2 崔卓兰、季洪涛：《行政程序法原理》，法律出版社2007年版， 第216页 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。很明显，《环境影响评价法》第三十一条中的“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件”首先是指未依照法定时限报批环境影响评价文件，进而产生后面的“限期补办”和“逾期不补办”的问题。根据2008年环境保护部《关于责令未经环评擅自开工建设的单位停止建设、补办手续有关问题的复函》，“补办手续”是对违反环评规定的建设单位提出的要求，即建设单位应当根据环保部门的要求，依法报送建设项目环境影响评价文件、重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件。 从程序法治的时限角度看，《环境影响评价法》第三十一条的最大问题在于：环境影响评价手续是否可以补办？如有学者提出了要求违法者补办环境影响评价审批手续在事实上有鼓励、先建设、后环评的违法行为之嫌。3因此，从程序法治的角度看，环境影响评价手续不能补办：第一，补办环境影响评价手续与合时间的环境影响评价带来的环境影响这种实体结果也许相同，但其法律意义不一样。这是由环境影响评价作为法律程序所具有的程序价值决定的；第二，环境影响评价中的时间要素直接影响建设项目所在地的周围的居民、法人或其他单位环境权的实现。下面将从这两个方面具体加以分析。 二、环境影响评价作为法定的程序，具有程序的自身价值 （一）程序具有内在价值 因受边沁开始的“程序是宣称和实施实体权利和义务的方法和手段”理论的影响，我国程序法在很长时间内处于“依附”地位。但随着程序法研究的深入，程序法可以摆脱“附属”地位已获得了一致的认可，程序具有自身的内在价值。法律程序的内在价值是指法律程序作为一个过程所具有的、不依赖于其结果如何而存在并可以作为评价该法律程序作为一个过程是否“好”的那些价值标准。4可见，不能从结果看程序的价值。这也是通常所说的程序价值的观念：程序通过自身的运作，使人们认可其特征，且不论程序最终能否达到预期的结果，在程序被接受的过程中，程序自身的价值已经独立存在。5 法律程序具有自身的内在价值，这一点已经被法律所认可。如《行政诉讼法》第五十四条规定，违法法定程序的具体行政行为，人民法院判决予以撤销或部分撤销。由于法律程序都是一定的程序步骤按照一定的顺序组合而成的，因此程序的内在价值便通过由诸多步骤组成的过程来予以展现。就环境影响评价法律程序而言，其依次进行的步骤为：编制环境影响评价文件（含听证）、报批环境影响评价文件、审批环境影响文件（含听证）。对环境影响评价这种法律程序而言，增强其作为程序本身的价值，意义更大。 （二）环境影响评价的程序价值 上文之所以认为，增强环境影响评价作为程序本身的价值意义更大，是由我国环境影响评价中未批先建现象十分严重决定的。如2011年9月29日，发改委、工信部等5部门联合发出紧急通知，要求各地开展对PX等敏感产品的安全环保大检查，并严格项目审批，禁止未批先建。该通知是我国环境影响评价中未批先建这种严重的程序违法现象的脚注。如果按照现行《环境影响评价法》的规定可以一律补办，那么，谁还会认真履行环境影响报批手续？更为重要的是，环境影响评价是保证建设项目可行性、科学性、合理性、合法性的重要环节。这也正是我国《环境影响评价法》将环境影响评价审批作为行政许可的原因。即该种行政许可不仅在于是否准予申请人从事建设活动，更在于依法对环境事务实行事前监督，预防、减轻建设活动对环境的影响。 环境影响评价的程序价值，还在于其是其他行政行为的先行行为。如《环境保护法》第十三条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”《环境影响评价法》第二十五条更明确规定：“建设项目的环境影响评价文件 3 王灿发、于文轩：“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问，《中州学刊》2005年第5期 4 王锡锌：论法律程序的内在价值，《政治与法律》2000年第3期 5 郑春燕：程序的价值视角——对季卫东先生《法律程序的意义》一文的质疑，《法学》2002年第3期! 978 可持续发展·环境保护·防灾减灾 未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。” 因此，环境影响评价作为一种行政许可程序，其程序价值应该得到尊重。在我国，建设项目在环境安全上面临的问题非常突出。如2011年，全国排查的4.46万家化学品企业中，72%分布在长江、黄河、珠江、太湖等重点流域沿岸，距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区不足1公里的占12.2%。6这种环境安全状况更需要加大环境影响评价在建设项目决策中的作用。 三、环境影响评价作为保障环境权实现的程序之评析 （一）环境影响评价程序对环境权实现之保障 环境影响评价作为一种程序，其首先涉及到对建设项目所在地及周围的居民、单位的人身权、财产权等实体权利实现的保障，这也正是《环境影响评价法》等规定要求建设单位在编制环境影响评价文件的过程中要举行听证的原因。换句话说，环境影响评价除了自身的程序价值外，还能保障环境权这一实体权利的实现。这从环境影响评价制度的产生及运行中可以找到依据。 环境影响评价直接关涉到环境权的实现。未进行环境影响评价、未报批环境影响评价文件、环境影响评价文件未获批以及违法审批环境影响评价文件等，都会对建设项目所在地周围的居民、法人或其他组织的权益产生影响，前者包括居民的生命权、健康权、财产权，后者则主要是财产权。如在广东紫金血铅污染案件中，临江工业园区三威电池有限公司2005年委托广东工业大学环境科学与工程学院编制的《河源三威电池有限公司环境影响报告书》却显示，距离工厂500米范围内需要搬迁的居民为11户，分别是临江镇居民区6户和北面约50米处的5户。但事实是，作为重污染涉铅项目三威电池有限公司应该按照《铅蓄电池厂卫生防护距离标准》的要求，在工厂周围设置500米的卫生防护距离，禁止居民居住。但居住于500米的卫生防护距离范围内的129户村民在环境影响报告书中“被隐形”，未搬迁出卫生防护距离，因为当时组织村民搬迁的依据就是这份环评报告书。结果导致241名村民及学生血铅超标，其中96名重度超标。35名患者需要排铅治疗。无独有偶，在2011年浙江德清血铅超标事件中，为浙江海久电池有限公司编制的环境影响评价报告在公众参与部分显示认为：所有调查对象（100%的团体、100%的个人）对周围环境现状认为较好或一般，无人认为周围环境现状不理想。具有讽刺意味的是，在血铅中毒事件发生后，该环境影响评价报告同样被环保部门认定为“严重失实”，&ldqu |
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